（張德軍 劉璐）基層矛盾糾紛多元化解是推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。濟(jì)南市以地方立法為引領(lǐng)，構(gòu)建市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)縣創(chuàng)新、網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)的矛盾糾紛預(yù)防化解體系，實(shí)踐中成效顯著，同時(shí)面臨分流不暢、協(xié)同不足等現(xiàn)實(shí)難題。立足法治引領(lǐng)、源頭預(yù)防、多元協(xié)同、數(shù)字賦能，進(jìn)一步完善機(jī)制、提升效能，為大城市基層治理提供有益借鑒。

現(xiàn)實(shí)圖景：大城市基層矛盾的生成與類型

濟(jì)南市作為山東省省會(huì)及黃河流域中心城市，正處于貫徹國家重大戰(zhàn)略、加快建設(shè)新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)省會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，戰(zhàn)略部署與社會(huì)轉(zhuǎn)型交織，使基層矛盾糾紛的生成呈現(xiàn)出獨(dú)特而復(fù)雜的面貌。

重大發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施伴生結(jié)構(gòu)性新型矛盾。作為國家新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換起步區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快，企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、職工安置、債務(wù)清償?shù)燃m紛日益凸顯，此類矛盾多涉及行政補(bǔ)償、勞動(dòng)合同解除、商事債權(quán)等法律問題，對(duì)解紛機(jī)制的政策性與法治化銜接提出更高要求。

大規(guī)模人口集聚與快速城鎮(zhèn)化帶來持續(xù)性治理壓力。濟(jì)南常住人口超過951萬，人口流動(dòng)性大，加劇了住房、物業(yè)管理、公共服務(wù)資源分配等傳統(tǒng)矛盾，外來人口權(quán)益保障、社會(huì)融入等新問題不斷涌現(xiàn)，基層治理負(fù)荷持續(xù)增加。

深厚的文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代法治進(jìn)程交織交融。山東作為儒家思想發(fā)源地，“和為貴”“無訟”等觀念根植人心，為本地化解矛盾奠定了文化基礎(chǔ)。但基層治理中情、理、法三者協(xié)同失衡，民間調(diào)解存在“重情理輕法理”的現(xiàn)象，易致調(diào)解協(xié)議因缺乏法理支撐出現(xiàn)效力瑕疵。

從矛盾類型來看，自“十四五”規(guī)劃實(shí)施至2025年末，濟(jì)南市累計(jì)調(diào)處矛盾糾紛41.46萬件。主要分為四類：發(fā)展轉(zhuǎn)型型矛盾、都市生活型矛盾、治理阻滯型矛盾和制度觀念適配失衡型矛盾，多發(fā)高頻且相互交織。

立法引領(lǐng)下的多元化解創(chuàng)新探索

濟(jì)南市以《濟(jì)南市矛盾糾紛預(yù)防和多元化解條例》為制度先導(dǎo)，推動(dòng)各區(qū)縣在實(shí)踐中形成各具特色的解紛模式：天橋區(qū)綜治中心2025年以來調(diào)處糾紛3000余件，化解率高達(dá)99%；歷城區(qū)“稼和調(diào)解室”以辛棄疾“家和”文化為底蘊(yùn)，情理法深度融合，調(diào)解成功率99.4%；歷下區(qū)甸柳街道“未訴先辦”機(jī)制使熱線工單總量下降40%；濟(jì)陽區(qū)“圓桌調(diào)解室”化解成功率100%。這些探索印證了一個(gè)共同規(guī)律：民眾對(duì)非訴訟、本土化、便捷化解決方式有著明確偏好。

在治理理念層面，濟(jì)南完成了從“被動(dòng)響應(yīng)”到“主動(dòng)治理”戰(zhàn)略重構(gòu)，《條例》將“源頭預(yù)防”置于第二章，確立了源頭治理的優(yōu)先位置。在組織結(jié)構(gòu)層面，縱向建立“街道—管區(qū)—村居”三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，橫向整合司法、行政與社會(huì)資源，章丘區(qū)“小網(wǎng)兜”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)調(diào)解資源的跨域流動(dòng)與共享。在技術(shù)層面，通過“解紛碼”、網(wǎng)格上報(bào)、熱線集成等多源數(shù)據(jù)匯聚，推動(dòng)多元化解工作從“人力密集型”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)型。

機(jī)制運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)困境與短板

成績背后，濟(jì)南基層矛盾多元化解機(jī)制仍面臨幾個(gè)結(jié)構(gòu)性困境。

分流不暢，司法壓力持續(xù)積聚。當(dāng)前濟(jì)南市基層矛盾糾紛化解體系仍呈現(xiàn)明顯的訴訟中心傾向，以商河縣人民法院為例，2025年該院共受理各類案件13053件，人均結(jié)案率389件，直觀印證了基層法院壓力積聚的特征。

協(xié)同不足，機(jī)制銜接存在梗阻。各部門組織之間存在職權(quán)界定不清、功能交叉、推諉扯皮的問題，人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁與訴訟等往往各自為戰(zhàn)，未能形成“預(yù)防—調(diào)解—仲裁—訴訟”層層過濾的有序機(jī)制。

專業(yè)薄弱，隊(duì)伍能力有待提升。社會(huì)化解紛力量普遍存在隊(duì)伍不穩(wěn)定、專業(yè)素質(zhì)參差不齊的問題，調(diào)解員高度依賴個(gè)人調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的流程指引。

文化適配失衡，解紛價(jià)值出現(xiàn)偏差。受考核績效影響，部分基層調(diào)解工作呈現(xiàn)出“重成功率、輕修復(fù)、重效率、輕關(guān)系”的功利化導(dǎo)向，忽視當(dāng)事人情緒疏導(dǎo)與社會(huì)關(guān)系修復(fù)，背離了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的初衷。

從整體運(yùn)行效果看，濟(jì)南市基層矛盾糾紛預(yù)防與多元化解機(jī)制已形成較為穩(wěn)定的實(shí)踐效能，體現(xiàn)在法治效能、治理效能、社會(huì)效能與創(chuàng)新效能四個(gè)維度。在推廣邊界上，濟(jì)南實(shí)踐固然具有標(biāo)桿意義，但并不等同于無條件復(fù)制的普適方案，其推廣存在制度資源邊界、基礎(chǔ)條件邊界、文化土壤邊界與技術(shù)應(yīng)用邊界等多重限制。各地在借鑒時(shí)，需立足自身實(shí)際，不能機(jī)械照搬。

構(gòu)建源頭預(yù)防、多元協(xié)同治理新格局

推進(jìn)基層矛盾化解法治化、長效化，需聚焦短板弱項(xiàng)，堅(jiān)持源頭預(yù)防、多元協(xié)同，完善全鏈條治理體系。

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，健全協(xié)同機(jī)制。堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、多方參與，形成以司法審判為核心，行政機(jī)關(guān)及仲裁為中堅(jiān)，公益性和市場(chǎng)化機(jī)制為補(bǔ)充的模式，完善矛盾三級(jí)排查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)“預(yù)防—調(diào)解—仲裁—訴訟”無縫銜接。

激活非訴力量，拓寬化解渠道。完善多元化非訴訟調(diào)解制度，利用好信訪制度，暢通規(guī)范群眾表達(dá)訴求的渠道；完善人民調(diào)解制度，充分調(diào)動(dòng)其靈活、情理法結(jié)合、效率高、成本低的特點(diǎn)。同時(shí)構(gòu)建“矛盾收集—按需調(diào)處—調(diào)解服務(wù)”三級(jí)閉環(huán)模式，把矛盾糾紛信息摸排工作前移到群眾家門口，結(jié)合案情特點(diǎn)聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門，為群眾提供“多元解紛、一門辦理”的便捷服務(wù)。

深化科技賦能，打造智慧治理。推進(jìn)信息化、智能化綜治中心建設(shè)，建立矛盾糾紛信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)、不同部門、不同領(lǐng)域之間的數(shù)據(jù)互通。開發(fā)在線調(diào)解系統(tǒng)，推動(dòng)“以數(shù)據(jù)為中心”的新型糾紛調(diào)處工作方式普及落地。

培育法治文化，夯實(shí)信任基礎(chǔ)。加強(qiáng)對(duì)公職人員的法治教育培訓(xùn)，提高執(zhí)法業(yè)務(wù)水平；培育法治文化，要營造“公平司法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法”的社會(huì)環(huán)境；同時(shí)深入實(shí)施普法下鄉(xiāng)活動(dòng)，充分利用線上智慧平臺(tái)，結(jié)合短視頻等新型傳播方式推動(dòng)普法宣傳，將晦澀難懂的法律知識(shí)改編成通俗易懂的內(nèi)容。

基層安則天下安。濟(jì)南市立足大城市治理實(shí)際，以法治為引領(lǐng)、以創(chuàng)新為動(dòng)力、以協(xié)同為關(guān)鍵、以文化為紐帶，探索出基層矛盾糾紛預(yù)防與多元化解的有效路徑，為堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 提供了鮮活樣本。新時(shí)代推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，需始終堅(jiān)守“源頭預(yù)防，就地化解”核心，持續(xù)完善多元協(xié)同解紛生態(tài)，不斷提升基層矛盾化解能力，以基層和諧穩(wěn)定筑牢社會(huì)治理根基。

【作者簡介】張德軍 濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院教授；劉璐 濟(jì)南大學(xué)法學(xué)碩士研究生。

【基金項(xiàng)目】2026年濟(jì)南市社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目"基層矛盾糾紛預(yù)防與多元化解機(jī)制的本土化實(shí)踐與創(chuàng)新研究"。