4月12日，秘魯將舉行2024年憲法改革以來第一次大選，35名候選人將角逐總統(tǒng)大位。由于新憲法重新設(shè)立參議院，原先的“一院制”國會(huì)將恢復(fù)為“兩院制”。本次大選所產(chǎn)生的全新國會(huì)將深刻改變秘魯中央政府層面的政治格局。

盡管選舉規(guī)則設(shè)計(jì)復(fù)雜且候選人眾多，但與總統(tǒng)選舉相比，國會(huì)選舉仍將提供更多的穩(wěn)定性。參議院的席位分配規(guī)則和權(quán)限有利于行政機(jī)關(guān)，新當(dāng)選的總統(tǒng)可能更容易得到國會(huì)支持，從而為施政帶來更多便利。

在當(dāng)前嚴(yán)峻的安全形勢(shì)面前，新總統(tǒng)和新國會(huì)所面臨的挑戰(zhàn)不會(huì)因?yàn)檎侮P(guān)系的相對(duì)和諧而減輕，然而和諧的行政立法關(guān)系將有利于改善當(dāng)前的社會(huì)治理。

群雄逐鹿：總統(tǒng)與國會(huì)選舉形勢(shì)復(fù)雜

2026年秘魯總統(tǒng)大選采取兩輪投票制，即單一總統(tǒng)候選人必須獲得超過50%的有效選票才能當(dāng)選；倘若在第一輪投票中沒有候選人獲得過半票數(shù)，則得票最多的兩名候選人將通過第二輪投票進(jìn)行“決賽”。本次總統(tǒng)大選是秘魯歷次選舉中形勢(shì)最為復(fù)雜的一次。在勞動(dòng)者與創(chuàng)業(yè)者黨候選人納波萊翁·貝塞拉·加西亞遭遇交通事故身亡后，仍有35位候選人參與第一輪選舉。由于人數(shù)眾多，總統(tǒng)候選人的政治光譜實(shí)現(xiàn)了從右翼、中右翼到中間派、中左翼的全覆蓋。

有評(píng)論指出，本次大選與往屆選舉相比呈現(xiàn)出三個(gè)重要特征：第一，民調(diào)高度分散，暫無候選人支持率突破20%。人民革新黨（Renovación Popular）的拉斐爾·洛佩斯·阿利亞加（Rafael López Aliaga）和人民力量黨（Fuerza Popular）的藤森慶子（Keiko Fujimori）兩位右翼候選人長期在民調(diào)中領(lǐng)跑，但由于第一名的支持率仍不足15%，所謂的“領(lǐng)跑者”也只不過代表了十分之一的民意。因此，基本可以確定總統(tǒng)選舉首輪投票無人獲得過半選票，選舉將進(jìn)入第二輪。

第二，司法爭(zhēng)議與腐敗問題成為影響投票的重要議題。本次大選的背景是博魯阿爾特和耶里兩位前總統(tǒng)均被國會(huì)動(dòng)用《秘魯憲法》第113條的“永久喪失道德行為能力”條款而彈劾下臺(tái)。同時(shí)，部分候選人卷入各類司法案件，因而廉潔形象與政治倫理成為選民考量的重要因素。

第三，政策主張趨同與分化并存。由于秘魯長期面臨政府治理缺乏穩(wěn)定性、腐敗問題高發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴資源出口、治安形勢(shì)嚴(yán)峻、區(qū)域發(fā)展失衡等諸多治理困境，本次大選實(shí)際上是一場(chǎng)“國家治理疾病”的“大問診”。各位候選人均就各類社會(huì)問題作出重要承諾，但在經(jīng)濟(jì)、安全、央地關(guān)系等政策議題上存在一定差異。對(duì)于選民來說，可能存在“選擇困難癥”從而導(dǎo)致第一輪選舉投票存在盲目性。

由于秘魯選舉法禁止在選舉日前一周公布民意調(diào)查結(jié)果，因此4月5日的封關(guān)民調(diào)成為外界預(yù)測(cè)大選第一輪投票情形的最新數(shù)據(jù)。進(jìn)入4月以來，民調(diào)出現(xiàn)劇烈動(dòng)蕩和戲劇性波動(dòng)，原本的領(lǐng)跑者阿利亞加和藤森慶子的領(lǐng)先地位可能遭到挑戰(zhàn)。一直保持民調(diào)第一名的阿利亞加在選舉的最后階段出現(xiàn)了民調(diào)斷崖式下跌的現(xiàn)象，第二名的藤森慶子出現(xiàn)反超。同時(shí)，原本處在民調(diào)第五位的阿爾瓦雷斯（álvalez）選情突然上漲至第三位，并和即時(shí)排名第二的阿利亞加出現(xiàn)“死亡交叉”，且呈現(xiàn)出繼續(xù)上升的趨勢(shì)。

此外，之前毫無競(jìng)爭(zhēng)力的桑切斯（Sánchez）突然異軍突起，從眾多候選人中殺出重圍，占據(jù)民調(diào)第四位?？紤]到民調(diào)誤差，以及保持沉默的大量選民開始表明自己的態(tài)度，選情在最后幾天仍可能會(huì)出現(xiàn)巨大變化，即使排名第一的藤森慶子亦不能確保能夠進(jìn)入第二輪。第一輪選舉呈現(xiàn)出“大亂斗”的情形。

2026年秘魯總統(tǒng)選舉第一輪投票意向民調(diào)趨勢(shì)線 數(shù)據(jù)來源：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:SondeosEleccionesGeneralesPer%C3%BA2026.png

相較而言，國會(huì)的選情保持一定的穩(wěn)定性，盡管有近40個(gè)政黨出現(xiàn)在選票上。眾議院的130個(gè)席位分配由每個(gè)選區(qū)的選民數(shù)量決定，每個(gè)選區(qū)首先分配一個(gè)固定席位，其余席位按選民人數(shù)比例分配。各選區(qū)的席位分配采用“漢狄法”分配席位（“漢狄法”的基本規(guī)則可參見《難測(cè)的“首投族”+“碎片分配法”：今天的智利大選“雙盲盒”疊加》一文），對(duì)民調(diào)較高的大型政黨有利，實(shí)際上能夠獲得眾議院席位的政黨數(shù)量有限。由于各個(gè)選區(qū)相互獨(dú)立，總統(tǒng)選舉的亂象對(duì)眾議院選舉的影響較為有限。

參議院的60個(gè)席位分配規(guī)則是，首都利馬選區(qū)分配4個(gè)席位，其他選區(qū)各分配1個(gè)席位，共計(jì)30席，其余30個(gè)席位在全國單一選區(qū)選舉。參議院選舉采用混合投票制：選民可在全國單一選區(qū)選擇一個(gè)政黨，并在地方選區(qū)中選擇另一個(gè)政黨。由于參議院選舉不存在第二輪投票，候選人只需簡(jiǎn)單多數(shù)便可獲得勝利，因此參議院選舉仍有利于總統(tǒng)候選人所在的大型政黨。

參眾兩院：國會(huì)或加強(qiáng)總統(tǒng)地位

本次選舉之后，秘魯國會(huì)將正式恢復(fù)“兩院制”，從而在根本上改變秘魯?shù)恼紊鷳B(tài)。在過去的五年中，秘魯四次更換總統(tǒng)，總理換人更是像走馬燈一樣，前后共計(jì)出現(xiàn)15位總理，體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)極大的不穩(wěn)定性。作為立法機(jī)關(guān)的國會(huì)在面對(duì)行政機(jī)關(guān)時(shí)，顯得尤為強(qiáng)勢(shì)，特別是《秘魯憲法》第113條所賦予的“不信任動(dòng)議”權(quán)力使得秘魯國會(huì)幾乎在罷免總統(tǒng)方面不存在任何障礙。

一般而言，“一院制”國會(huì)對(duì)標(biāo)“兩院制”的眾議院，2024年憲法改革的重大舉措即通過新設(shè)參議院的方式削弱眾議院的權(quán)力，原先秘魯國會(huì)的職權(quán)被參眾兩院分割。雖然整體上看，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位仍然存在，但是由于權(quán)力并非單一議院獨(dú)占，總統(tǒng)和行政機(jī)關(guān)在參眾兩院之間存在相當(dāng)程度的回旋空間。

在調(diào)查權(quán)方面，相應(yīng)權(quán)力被分配給眾議院，這與先前國會(huì)的權(quán)力相同。2024年憲法修正案（下文稱“新憲法”）第97條規(guī)定，眾議院可以就任何公共利益事項(xiàng)啟動(dòng)調(diào)查。根據(jù)要求，包括總統(tǒng)在內(nèi)的相應(yīng)人員必須前往負(fù)責(zé)調(diào)查的委員會(huì)作證，否則將受到與司法程序中相同的強(qiáng)制措施。

然而，在罷免權(quán)方面，原先國會(huì)的絕對(duì)權(quán)力被拆分。相較于先前國會(huì)動(dòng)輒可以使用“德不配位”的理由罷免總統(tǒng)，新憲法第99條僅允許眾議院行使彈劾權(quán)：“根據(jù)相關(guān)規(guī)則，以在行使職務(wù)期間或卸任五年內(nèi)違反憲法或犯下任何罪行負(fù)責(zé)向參議院控告共和國總統(tǒng)、參議員、眾議員、國務(wù)部長、憲法法院法官、國家司法委員會(huì)委員、最高法院法官、最高檢察官、人民權(quán)利監(jiān)察員和總審計(jì)長。”決定相關(guān)人員是否被成功彈劾下臺(tái)的權(quán)力則屬于新設(shè)的參議院。新憲法第100條規(guī)定，參議院根據(jù)其條例，負(fù)責(zé)暫停或不暫停被控告官員的職務(wù)，或取消其擔(dān)任公職的資格最長十年，或解除其職務(wù)，但不影響任何其他責(zé)任。

由于在“兩院制”下將總統(tǒng)彈劾下臺(tái)需要在參眾兩院均得到三分之二支持，因此總統(tǒng)被成功彈劾的可能性被顯著降低。在彈劾理由方面，“永久喪失道德行為能力”的理由被取消。新憲法第117條規(guī)定，共和國總統(tǒng)在任期內(nèi)僅可因叛國罪，阻礙總統(tǒng)、議會(huì)、區(qū)域或市政選舉，非法解散眾議院，以及阻礙國會(huì)任何一院或者包括國家選舉法院在內(nèi)的任何選舉機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)的行為被罷免。此外，新憲法第134條創(chuàng)設(shè)性地賦予了總統(tǒng)在特定條件下解散眾議院的權(quán)力：如果眾議院彈劾總統(tǒng)或者眾議院對(duì)兩任總理通過不信任案，總統(tǒng)有權(quán)解散眾議院。

在新憲法所確立的制度下，眾議院可能出于避免被解散的考慮，不會(huì)輕易通過彈劾案。不論是原先的眾議院還是重選的眾議院通過彈劾案，參議院仍有可能將其否決。此外，本次選舉的國會(huì)席位分配規(guī)則要求，一個(gè)政黨若要在眾議院獲得席位，須獲得不少于5%選票并取得7個(gè)議席；若要在參議院獲得席位，須獲得不少于5%選票并取得3個(gè)席位，即便滿足其中一項(xiàng)條件亦無法進(jìn)入國會(huì)。尤其是參議院由全國單一選區(qū)和地方全區(qū)（包括海外選區(qū)）兩部分構(gòu)成，是否達(dá)成5%的得票門檻以兩部分總票數(shù)計(jì)算。因此，總統(tǒng)選舉中領(lǐng)先的候選人所在政黨可能在國會(huì)得到空前的席位數(shù)量。得到國會(huì)支持的總統(tǒng)在施政上將面臨更小阻礙。

社會(huì)動(dòng)蕩：安全形勢(shì)考驗(yàn)行政立法關(guān)系

本次大選在秘魯社會(huì)發(fā)生劇烈動(dòng)蕩和暴力犯罪率高居不下的背景下進(jìn)行。在大選的最后階段，有組織犯罪與罷工、游行示威形成疊加效應(yīng)，加之兩任總統(tǒng)遭罷免造成的權(quán)力交接窗口期，臨時(shí)政府對(duì)政治局勢(shì)的管制能力遭到前所未有的挑戰(zhàn)。

盡管3月17日時(shí)任秘魯總理德尼塞·米拉萊斯披露，自進(jìn)入2026年以來，秘魯全國敲詐勒索案件較上年同期下降40%，兇殺案下降7%；然而，同一時(shí)期多個(gè)渠道的報(bào)道顯示，犯罪形勢(shì)依然嚴(yán)峻。根據(jù)秘魯犯罪與暴力觀察站的報(bào)告，2025年全國1826起兇殺案中有84%集中在8個(gè)大區(qū)，有組織犯罪在2026年持續(xù)向更多地區(qū)擴(kuò)散。此外，由犯罪引發(fā)的暴力事件頻繁見諸報(bào)端。

與此同時(shí)，秘魯國內(nèi)的政治示威和罷工一直在持續(xù)：早在2025年9月，針對(duì)時(shí)任總統(tǒng)博魯阿爾特和國會(huì)的抗議活動(dòng)在秘魯全國多地延燒，甚至造成抗議者死傷。2026年1月，反對(duì)時(shí)任總統(tǒng)何塞·耶里的全國性游行在首都利馬市中心爆發(fā)。2026年3月5日，有超過8000名運(yùn)輸工人參與了秘魯城市交通服務(wù)運(yùn)營商協(xié)會(huì)（ATSUPER）組織的罷工，要求政府和國會(huì)采取更有效措施，應(yīng)對(duì)困擾該行業(yè)的犯罪浪潮。為應(yīng)對(duì)不斷升級(jí)的暴力犯罪，秘魯政府曾多次宣布和延長緊急狀態(tài)。2026年3月18日，現(xiàn)任秘魯總統(tǒng)巴爾卡薩爾（José María Balcázar Zelada）強(qiáng)調(diào)政府正優(yōu)先處理公民安全和2026年大選，并相信國家警察具備打擊犯罪的情報(bào)能力，將依靠科技打擊勒索等犯罪。

當(dāng)民眾為頻發(fā)的犯罪與動(dòng)蕩深感疲憊，政治人物則競(jìng)相拋出“鐵腕”方案。然而，真正決定秘魯未來走向的，并不在于誰贏得總統(tǒng)寶座，而在于新政府能否打破行政權(quán)與立法權(quán)間的深層僵局?！皟稍褐啤备母镒钪匾挠绊懼皇菍?duì)彈劾程序進(jìn)行了重構(gòu)，將其變?yōu)橐粋€(gè)更復(fù)雜、更漫長的國會(huì)內(nèi)部分權(quán)制衡的過程。新憲法生效后，總統(tǒng)彈劾案將由眾議院發(fā)起，再由參議院作為“陪審團(tuán)”進(jìn)行審理和裁決。對(duì)總統(tǒng)的彈劾不再是一個(gè)可以由單一議院快速完成的行動(dòng)。

如果總統(tǒng)在國會(huì)屬于“少數(shù)派”，相比舊制度下彈劾總統(tǒng)只需一院，新制度理論上的“參眾兩院摩擦”增加了彈劾的政治成本和時(shí)間周期，可以降低總統(tǒng)被隨意罷免的風(fēng)險(xiǎn)，為行政權(quán)提供一定穩(wěn)定性。如果總統(tǒng)獲得參眾兩院多數(shù)支持，新政府有望迅速推動(dòng)安全立法（如警察改革、增加警力撥款、修訂刑法等），秘魯?shù)陌踩謩?shì)有可能在未來出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性改善。如果總統(tǒng)面臨參眾兩院的分裂格局，即只掌控一院，眾議院的立法版本相對(duì)于參議院有著程序上的優(yōu)先性。

然而，行政、立法關(guān)系如果未能得到有效整合和協(xié)調(diào)，延續(xù)“總統(tǒng)被國會(huì)架空”的模式，安全政策可能陷入立法僵局，從而導(dǎo)致犯罪治理遲滯，安全形勢(shì)進(jìn)一步惡化，抗議活動(dòng)和社會(huì)動(dòng)蕩難免將持續(xù)。此外，部分候選人提出的“退出美洲人權(quán)公約”、“恢復(fù)死刑”以及“叢林監(jiān)獄”等極端方案，即使贏得選民支持，也可能加劇與國際社會(huì)的緊張關(guān)系，引發(fā)新的爭(zhēng)議和外交孤立。

因此，本次大選或許需要把目光從激烈的總統(tǒng)競(jìng)選移開，轉(zhuǎn)而關(guān)注參眾兩院席位的最終分配。一個(gè)能獲得議會(huì)穩(wěn)定支持的總統(tǒng)，才有望推行安全政策、改善治安。否則，秘魯即使不重復(fù)“五年四位總統(tǒng)”的政治動(dòng)蕩循環(huán)，也有可能重新陷入總統(tǒng)與國會(huì)之間曠日持久的猛烈拉鋸戰(zhàn)，甚至不排除中途出現(xiàn)“解散眾議院”等“掀桌式”場(chǎng)景，暴力與不安的現(xiàn)狀恐怕仍難有根本改觀。

李晨，西南科技大學(xué)拉美研究中心講師、巴西圣卡塔琳娜聯(lián)邦大學(xué)（UFSC）法律科學(xué)中心博士后；陳帥杰，宏大公司駐秘魯商務(wù)專員、西班牙語翻譯。本文受國家留學(xué)基金委2024年青年骨干教師出國研修項(xiàng)目資助，編號(hào)202409390015。