編者按：從過去的“領導一句話”到現(xiàn)在的“規(guī)劃說了算”，中國國家治理正經歷著怎樣深刻的法治化轉型？當西方困于“短期主義”和政黨輪替的陷阱時，中國何以能堅持“一張藍圖繪到底”，并持續(xù)賦能新質生產力與人民美好生活？近日，中國人民大學重陽金融研究院高級研究員賈晉京受邀參加東南衛(wèi)視《中國正在說》節(jié)目，圍繞我國首部《國家發(fā)展規(guī)劃法》進行了深度解讀?，F(xiàn)將節(jié)目內容整理發(fā)布如下： （全文約6400字，預計閱讀時間17分鐘）

01

為什么要為“規(guī)劃”立法？

今年全國“兩會”期間，三部重要法律草案的審議備受矚目。尤其是《國家發(fā)展規(guī)劃法》，作為我國首部專門規(guī)范發(fā)展規(guī)劃制定與實施的基礎性法律，旨在將“一張藍圖繪到底”的治理經驗上升為法律制度。從1953年的“一五”到2026年的“十五五”，七十余年的藍圖接力，為何在今天需要一部法律來為其保駕護航？賈晉京認為，從“規(guī)劃”到“規(guī)劃法”，這不僅僅是一字之差，而是中國國家治理從經驗積累邁向法治化、系統(tǒng)化的一次深刻飛躍。

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立法為什么是現(xiàn)在？

“中國的五年規(guī)劃，是一個五年接著一個五年干。在之前的十四個五年規(guī)劃實施的過程當中，我們已經積累了大量的全國一盤棋規(guī)劃的方法論。……在‘十五五’規(guī)劃開始之前，我們的國家已經開始了全國統(tǒng)一大市場的建設和要素市場化的建設。……各個不同層次和不同空間的規(guī)劃之間，就必須要有一個有機的、整體的銜接關系，包括時間上的關系和空間上的關系。所以就必須要有規(guī)劃立法，來確立他們之間的關系的可執(zhí)行性和連續(xù)性?！?/p>

“3820工程”：規(guī)劃引領的先行樣本

“我們可以看到福建的‘3820’，也就是三年、八年、二十年，這就是一個非常有推廣價值的經驗。三年，它可以開一個好頭；八年，可以干成一個系統(tǒng)；而二十年，它就是可以形成一個接續(xù)的迭代升級過程。那么這種接續(xù)的迭代升級過程，對于整個一個國家來講，它是非常重要的一種連續(xù)的治理的過程。我們國家要建成國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，那么就需要我們在這個現(xiàn)代化的道路上，不斷地對過去已經開好了頭、起好了步的工程和項目，有一個不斷的迭代升級的能力。這種迭代升級能力，就需要像‘3820’這樣的方式，來保證它的有節(jié)奏的實現(xiàn)?！?/p>

“規(guī)劃引領，接力奮斗，前提是這個規(guī)劃本身是連續(xù)的，本身是一個系統(tǒng)。也就是說，它不是因為有人去實施它才存在，而是它自己就像一個操作系統(tǒng)一樣，它可以自己運行?！?/p>

“規(guī)劃法”管什么？

“為規(guī)劃來立法，其實主要管的是我們在制定規(guī)劃的時候，到底先制定什么、后制定什么，以及如何根據前面所提出的命題，來把后面實施的規(guī)劃盡量詳細的編制出來。我們打個通俗的比喻，這就好像題目跟作文之間的關系。上位的規(guī)劃，它當中的每一句話，都可能變成下位規(guī)劃的一整部規(guī)劃。……規(guī)劃法就是保證規(guī)劃制定過程當中，是一個層級一個層級、很多個層級，這樣的一個金字塔式的命題和作文的框架存在?！?/p>

一字之差，深意何在？

“規(guī)劃跟規(guī)劃法之間的關系，就好比環(huán)境跟環(huán)境法之間的關系。它實際上是我們的發(fā)展環(huán)境規(guī)劃，就好比我們修建了車道，我們確立了方向。而規(guī)劃法，實際上就是給我們的車道上面行駛的車，也就是交通來立法，確立了它們之間的行駛的規(guī)則。所以說，從規(guī)劃到規(guī)劃法，有效地保證了我們的規(guī)劃有序實施，保證我們國家能夠按照歷史階段，可預期、穩(wěn)步地爬上新的臺階。”

02

系統(tǒng)的法治——“規(guī)劃法”如何

重塑治理秩序？

規(guī)劃立法，確立的是一種秩序。當無數規(guī)劃從中央到地方、從總體到專項層層展開，如何避免“打架”？如何保證“一張藍圖繪到底”？賈晉京認為，規(guī)劃法的核心使命，就是為這些規(guī)劃確立“上位”與“下位”、“母”與“子”的法治關系。它讓規(guī)劃本身成為一個可運行的主體，讓“新官不理舊賬”成為歷史。這背后，是中國治理體系的一次深刻重塑。

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一盤大棋怎么下？

我們要保證的是一個五年接著一個五年的連續(xù)實施?！斘覀冇辛艘粋€立法的保證，那么我們的這個規(guī)劃，它本身自己是一個主體……這就好比說，法律不會因為法官的變化，而產生法律本身的變化。當規(guī)劃有了規(guī)劃法，規(guī)劃本身就是一個主體，它就是自己具備可實施性的一個大的系統(tǒng)。

誰聽誰的？

這個就有上位規(guī)劃和下位規(guī)劃的關系。就像法律，有上位法和下位法之間的關系。上位法指導和引領下位法，上位規(guī)劃指導和引領下位規(guī)劃。

五年規(guī)劃的立法，其實是規(guī)定和保證了所有的各個層級之間的規(guī)劃，它都必須是一個整體……國家總的五年規(guī)劃是一個總的綱領，然后呢，比方說各個省、各個市的五年規(guī)劃，就相當于這個總的綱領底下的章節(jié)，然后每一個單位的五年規(guī)劃，就相當于一個省、一個市的五年規(guī)劃下面的句子。

如何統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)力迭代升級？

過去確實存在所謂的“條條是條條，框框是框框 ” 的問題……協(xié)同發(fā)力的時候，所謂的有的時候有這種“要靠領導一句話 ” 的現(xiàn)象。

但實際上呢，在這次“十五五 ” 規(guī)劃之前，所有的這些有一種解決的方案，所有的規(guī)劃也好，政策也好，實施起來它一定要依托具體的場景?，F(xiàn)在對于場景，有了整體的設計和整體的規(guī)劃。

同時場景也是進行了細分，而且是對它未來的這個迭代升級的設計，逐漸逐漸通向一個智能經濟新形態(tài)。像過去我們說養(yǎng)老，那養(yǎng)老就是一個領域或者是一個事物。但是我們現(xiàn)在在講養(yǎng)老，我們就要講具體是什么場景下的養(yǎng)老。那是不是有機器人？那有機器人的話，是機器人具體承擔了什么樣的角色？是一臺還是多臺機器人？那么有機器人的養(yǎng)老，跟沒有機器人的養(yǎng)老，它就是不同的場景。

基于場景進行的規(guī)劃。這就意味著，各個規(guī)劃之間的協(xié)同，不再依賴于某個領導臨時的“一句話”，而是依賴于場景規(guī)劃本身所設定的內在邏輯。當所有的規(guī)劃都圍繞同一個場景展開，它們自然就形成了協(xié)同關系。

過去我們說“規(guī)劃不如領導一句話”，是因為規(guī)劃本身缺乏剛性，缺乏法律意義上的主體地位。今天，通過規(guī)劃立法，我們讓規(guī)劃成為了一個“主體”——它有自身的權威，有自身的連續(xù)性，有自身的可執(zhí)行性。成為超越任期、超越個人的存在。這就是從“人治”到“法治”的根本轉變。

所以今天《國家發(fā)展規(guī)劃法》的出臺，其實正是把這種實踐證明行之有效的治理經驗，上升到了國家層面的法律制度。

03

新質生產力——規(guī)劃法如何

賦能“十五五”？

“十五五”開局，我們面對的是一場以新質生產力為核心的深刻變革。衛(wèi)星互聯(lián)網、算電協(xié)同、智能經濟……這些未來產業(yè)的布局，需要一個更加系統(tǒng)、高度集成的空間來承載。規(guī)劃法，正是為這些新興領域提供制度保障的基石。

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“十五五”的歷史新方位

我們現(xiàn)在來到了“十五五”這樣一個新的階段。這個新的階段所要面對的現(xiàn)在具體的世界的現(xiàn)實，就是一個新一輪科技革命和產業(yè)變革如火如荼進行的這么一個歷史的現(xiàn)實。在這個里面，我們要建設智能經濟的新形態(tài)，它就需要一個更加系統(tǒng)、高度集成的總的空間，來為我們的發(fā)展和人民生活水平的提高提供一個支撐和平臺。我們說“十五五”規(guī)劃，跟過去的規(guī)劃有一個非常大的區(qū)別，就在于全都是在新質生產力的背景下，來做的新型的規(guī)劃。

未來產業(yè)的系統(tǒng)新布局

我們可以看到，在未來產業(yè)方面，已經規(guī)劃了多種這個不同的未來產業(yè)。比方說是衛(wèi)星互聯(lián)網，它就是一種整個未來產業(yè)方面的一種引領性的規(guī)劃。它涉及到這個航天，也涉及到其他很多的領域，比如說互聯(lián)網、量子計算、航空。那么這種衛(wèi)星互聯(lián)網，它就可以實現(xiàn)我們的一種這個第六代移動通訊，陸?？仗煲惑w。

在這種具體的場景之下，不管是互聯(lián)網，還是比方說無人駕駛，還是下一代互聯(lián)網，這些不同的領域，它都協(xié)同進化。也就是說，所有不同的、納入到場景當中的領域和產業(yè)，都會快速迭代升級到一種未來的新形態(tài)。

要素配置的全國一盤棋

我們可以看到，在“十四五”期間，已經建立了我們的“東數西算”的布局。也就是說，算力在西部，而這個數據的產生，東部經濟和人口更加的密集，所以數據是在東部產生的，“東數西算”它就是一個整個國土空間的一種規(guī)劃。而在“十五五”，我們提出了“算電協(xié)同”，也就是說我們的算力跟電力，這是兩個不同的網絡，它們之間要有一個深度的協(xié)同關系。它就是一個從地方探索到全國整體的空間之間的一個有效的案例。

智能經濟新形態(tài)

那么我們也可以去想象，假如我們是有一個不同類型的機器人，在里面進行一個協(xié)同的一個空間，“十五五”規(guī)劃就要給我們帶來這樣的一個智能經濟新形態(tài)。不同的機器人在不同的空間里邊進行協(xié)同的操作，那肯定需要協(xié)同，不管是電力還是通訊，還是道路交通，還是算力的這些資源。

實施五年規(guī)劃，實際上是需要很多具體的基礎的規(guī)劃。我們的全國統(tǒng)一大市場意味著什么？意味著它就不再是一個各個地方單獨的市場了。

規(guī)劃法的角色：提供制度的“操作系統(tǒng)”

從每一個五年規(guī)劃，可能原先它都相當于一個APP，但是現(xiàn)在，我們把所有的這些APP裝到了同一個大的系統(tǒng)當中。“十五五”規(guī)劃，實際上由于是首次以并跑、領跑，也就是自定義前進方向為目標的五年規(guī)劃，所以呢，實際上這里邊最重要的基本工程，就是需要自己定義標準，自己定義規(guī)范。那么這個具體實現(xiàn)的過程當中，我們可以說每一步五年規(guī)劃，實際上都是國家治理體系和治理能力的操作代碼。而我們有了規(guī)劃法，那么這些操作代碼，它就有了一個系統(tǒng)和系統(tǒng)的使用說明書。那自己定義標準和自己定義規(guī)范，當然就需要有一部法律來保障和實施我們制定標準的過程。

04

民生的溫度——規(guī)劃法如何

守護人民美好生活？

規(guī)劃的根本目的，是為了人民的美好生活。從“一五”到“十五五”，七十余年的藍圖接力，最終都要落腳到老百姓的獲得感上?！秶野l(fā)展規(guī)劃法》的出臺，不僅為經濟發(fā)展提供制度保障，更將“以人民為中心”的理念轉化為法治的剛性約束。

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規(guī)劃的根本目標：人民的美好生活

人民的美好生活，是我們國家治國理政的目標。人民的美好生活的實現(xiàn)，實際上首先我們知道離不開五年規(guī)劃。那么規(guī)劃法，實際上就是保障人民美好生活的。

今年開兩會的時候，也一直在強調，說民生保障工程要加大到前所未有的力度。

規(guī)劃與百姓生活的連接點：場景

我們知道人民的美好生活，它必須要依托于一定的場景去實現(xiàn)。“十五五”對于場景做了各種各樣的規(guī)劃，對于未來產業(yè)、新興支柱產業(yè)做了安排。那么所有的這些規(guī)劃，其實全都是圍繞著實施的場景、應用的場景所做出來的規(guī)劃。五年規(guī)劃的這個規(guī)劃法，就是保證規(guī)劃服務于場景。而所有的場景，都是服務于人民的美好生活這個總的大目標的。

規(guī)劃法的溫度：人民主體性

人民至上，人民是中心，那其實都是在講人民的主體性的。

人民作為一個主體，他是國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化，以及所有的五年規(guī)劃所實施、他要所實現(xiàn)的那個目的所在。

而我們有了規(guī)劃法，它就有了一個（規(guī)劃）系統(tǒng)和系統(tǒng)的使用說明書；有了規(guī)劃法，才能夠更好地規(guī)范所有的規(guī)劃的制定和實施，都是圍繞人民生活、美好生活這個目標來進行的。

這就是規(guī)劃法跟人民美好生活之間，它有一個目標跟實施手段，以及實施手段的保證之間的關系。

05

文明的新界——中國規(guī)劃

為世界帶來什么？

當前“十五五”規(guī)劃來到了歷史新的空間。當西方發(fā)達國家受困于政黨輪替帶來的“短期主義陷阱”，中國卻用七十余年的藍圖接力證明了中長期規(guī)劃的可行性與優(yōu)越性。從“臨時應對”到“未雨綢繆”，從“萬物并育”的治理哲學，到為全球南方國家提供可搭乘的“高速列車”，中國的發(fā)展規(guī)劃不僅是一部國家發(fā)展的戰(zhàn)略保障書，更是一種為人類文明探索可持續(xù)發(fā)展道路的新型方法論。

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戰(zhàn)略思維：未雨綢繆 vs 臨時應對

世界上有很多國家，遇到事情采取的都是臨時應對。那么你這種應對是需要資源的。這就相當于你涉及到你到底有多少資源儲備，以及通過什么方法來調動這些資源，來應對所遇到的問題，以及所遇到的問題到底解決到什么程度呢？

我們國家的歷史上，我們可以看到，在相當于夏朝的這個年代，大約4000年前的考古遺址當中，就發(fā)現(xiàn)了規(guī)模巨大的糧倉體系。從古到今，其實國家的糧倉體系是一直在的。這個在古代呢，叫做常平倉體系。它是用于什么的呢？它是有一種平準思想在里面。也就是說，當市場上的米價高的時候，國家的糧倉就往出賣米，壓低市場上的米價；當市場上米價低的時候，國家的糧倉就會收購米，維持一個這個米價，防止谷賤傷農。所以說，中國古代就有這種未雨綢繆的思想，而且這種未雨綢繆，是放在了國家治理和國家治理能力當中的。

中西方對比：短期主義 vs 長期規(guī)劃

制定一個中長期的規(guī)劃呢，實際上是要保證這個規(guī)劃能夠長期有效地實施，而不能說是今天這個黨上臺，他就實行一套措施，到另外一個黨上臺，重新搞另外一套。而且每四年就變一套，那他就沒有辦法實施任何的中長期的發(fā)展規(guī)劃了。像這樣的國家，往往它的基礎設施，它存在一個幾十年、上百年不更新的問題，他就會遇到各種各樣的新增的發(fā)展困難。

文明觀差異：萬物并育vs 競爭博弈

我們中國的治理哲學呢，是“萬物并育而不相害”?！叭f物并育而不相害”就意味著，讓萬物有一個天人合一的共同空間，那么我們就要經營好我們的這個空間本身。在這種共同的空間里面，天地來讓他競相發(fā)展，實現(xiàn)他自己本身的生生不息的生命力。同時對于所有的這些萬物并育而不相害的這個空間，有一種“道”，以“道”來統(tǒng)領它，也就是國家總的發(fā)展規(guī)劃。而西方來講呢，它往往是把所有的這個萬物呢，當成一種相互競爭關系，這是哲學上的不同。

對全球南方國家意味著什么？

我們知道，當今世界是存在一個整體的世界體系的。而這個世界體系的形成，實際上是在西方國家在過去幾百年的歷史當中，大約有至少300年以上的全球殖民主義的階段。所以，現(xiàn)在世界上的大多數的全球南方國家和發(fā)展中國家，事實上曾經都有過慘痛的殖民地歷史。在這種前殖民地國家，而又處在當今的世界體系下，并沒有中國這樣的一個經過了革命所建立的獨立主權狀態(tài)。在過去的、不公正不合理的國際秩序框架下，他（這些國家）是不能夠取得他所想要的、那種長足的發(fā)展的。

中國的發(fā)展經驗跟世界共享。要想搭上中國發(fā)展的高速列車的話，實際上就是要借鑒中國模式的啟迪，并且呢，形成一個全球南方國家所倡導的、更加公正、合理的國際政治經濟新秩序。

中國規(guī)劃的方法論貢獻

中國用發(fā)展實踐證明，中長期發(fā)展規(guī)劃不是計劃經濟的翻版，而是一種系統(tǒng)的新型方法論。他跳出了西方的短期主義陷阱，為人類文明如何實現(xiàn)中長期、可持續(xù)、迭代升級的發(fā)展，提供了一種新型的系統(tǒng)集成的方法體系。

“十五五”規(guī)劃來到了歷史新的空間。我們中國要自定義前進的方向，自定義前進的節(jié)奏，中國為人類文明要做出更大的貢獻，實際上就意味著，中國引領人類文明走向新的境界。

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