十四屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），對未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局進行了戰(zhàn)略擘畫、明標定向。《綱要》提出一體推進教育科技人才發(fā)展，對未來五年我國人才工作進行了重點部署。將人才工作納入黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略層面進行規(guī)劃布局，既是中國特色人才發(fā)展治理體系的鮮明特點、制度優(yōu)勢，也是中國實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、邁向偉大復興之路的寶貴經(jīng)驗和道路選擇。與西方國家主要依靠市場驅動的人才發(fā)展治理模式不同，改革開放以后，我國逐步探索形成了以體系化的人才發(fā)展規(guī)劃為引領的人才發(fā)展治理模式。在這一治理模式下，黨和政府通過制定實施一系列人才發(fā)展規(guī)劃，確立國家戰(zhàn)略意志、統(tǒng)籌人才資源配置、引導多元主體行為，有力推動了我國人才事業(yè)的高質高效發(fā)展。因此，中國特色人才發(fā)展治理體系是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一，“規(guī)劃引領”則是推進這一治理體系建設的獨特路徑安排，是解碼中國人才事業(yè)快速發(fā)展的重要視角。

“規(guī)劃引領”助推人才發(fā)展與

經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合

習近平總書記指出：“用中長期規(guī)劃指導經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式?！?/strong>人才領域也不例外，自改革開放以來，我國先后制定和實施了一系列人才發(fā)展規(guī)劃。我國的人才發(fā)展規(guī)劃始終堅持把服務經(jīng)濟社會發(fā)展作為人才工作的根本出發(fā)點和落腳點，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展需要來確定人才隊伍建設任務、制定人才政策措施、檢驗人才工作成效，將人才工作深度融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，推動人才發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展同頻共振。

中國的人才發(fā)展規(guī)劃有多元層次、多種類型，首先是頂層設計對人才事業(yè)發(fā)展方向的戰(zhàn)略框定，即制定戰(zhàn)略性規(guī)劃。人才發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，通常是指黨和政府基于國內外形勢的變化和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，對人才發(fā)展進行的長遠性、全局性、系統(tǒng)性思考、謀劃和布局。改革開放以來，從“尊重知識、尊重人才”到“人才資源是第一資源”，再到“實施人才強國戰(zhàn)略”，每一時期黨和政府都會對人才發(fā)展作出戰(zhàn)略性的頂層設計，并將其納入國家發(fā)展全局中進行謀劃部署，承載著服務經(jīng)濟社會發(fā)展總體目標的戰(zhàn)略使命。比如，《綱要》提出的“圍繞創(chuàng)新需求加快建設國家戰(zhàn)略人才力量”“暢通高校、科研院所、企業(yè)人才交流通道”“建立高技術人才移民制度”等改革舉措，其內核就是要通過發(fā)揮“人才”在教育科技人才一體化改革中的牽引撬動作用，將“加快高水平科技自立自強，引領發(fā)展新質生產(chǎn)力”戰(zhàn)略任務有效落實，從而實現(xiàn)與國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同匹配。因此，黨和政府通過制定人才領域的戰(zhàn)略規(guī)劃，不僅將人才發(fā)展從部門性、事務性工作提升為國家層面的戰(zhàn)略性工程，形成高位推動人才優(yōu)先發(fā)展的工作格局，而且有效引領人才開發(fā)的戰(zhàn)略方向始終與國家重大戰(zhàn)略需求精準匹配，確保人才隊伍的規(guī)模、結構、質量精準匹配國家發(fā)展需要。

除方向性的戰(zhàn)略規(guī)劃以外，我國還形成了立體化、多層次操作層面的人才發(fā)展規(guī)劃體系。這類規(guī)劃是對人才戰(zhàn)略規(guī)劃的具體化、系統(tǒng)化表達，是一個時期內人才發(fā)展戰(zhàn)略的政策化、項目化實現(xiàn)方式。一方面，自2002年發(fā)布《2002—2005年全國人才隊伍建設規(guī)劃綱要》以后，從“十一五”起我國連續(xù)編制和實施了4個人才發(fā)展五年規(guī)劃，形成了制度化的“人才發(fā)展五年規(guī)劃”體系。另一方面，2010年第二次全國人才工作會議召開，我國頒布了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，形成了一個統(tǒng)領性的專項人才發(fā)展規(guī)劃。除此之外，各地各部門還針對特定的區(qū)域、行業(yè)或領域，制定實施了一系列的區(qū)域性、行業(yè)性人才發(fā)展規(guī)劃。比如，國家廣播電視總局就制定出臺了《全國廣播電視和網(wǎng)絡視聽“十四五”人才發(fā)展規(guī)劃》。這些操作層面的人才發(fā)展規(guī)劃通過設立量化與質化相結合的發(fā)展目標，如人才規(guī)模、結構、競爭力等，不僅明確了不同時期、不同領域人才發(fā)展的重點指標和路徑舉措，將宏觀戰(zhàn)略轉化為可執(zhí)行、可考核的具體任務，而且將人才發(fā)展納入國民經(jīng)濟發(fā)展的具體任務之中，與科技、教育、產(chǎn)業(yè)等系統(tǒng)相互銜接、緊密契合。比如，上述的四個人才發(fā)展五年規(guī)劃就是“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”的配套專項規(guī)劃，是落實“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”相關任務的具體施工圖。

“規(guī)劃引領”助推人才發(fā)展

頂層設計與基層探索良性互動

習近平總書記強調，要“堅持摸著石頭過河和加強頂層設計相結合”“推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合”。這充分說明頂層設計不是無本之木，需要基層實踐補充反饋；基層實踐也不是無序探索，需要頂層設計作為方向指引。我國的人才發(fā)展規(guī)劃體系具有層級屬性，中央層面的頂層規(guī)劃確立宏觀目標和主要原則，地方和部門則據(jù)此制定符合自身實際的實施性規(guī)劃。這種模式既保證了人才領域國家意志的貫徹，又為基層人才工作因地制宜創(chuàng)新留下了空間，形成了頂層設計與基層探索良性互動的人才發(fā)展治理格局。

國家頂層規(guī)劃為基層人才工作探索提供根本遵循。系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是頂層設計的題中應有之義，中央層面制定的人才發(fā)展戰(zhàn)略和全國性的人才發(fā)展中長期規(guī)劃綱要、五年規(guī)劃等始終堅持統(tǒng)分結合、統(tǒng)籌兼顧的原則，既考慮“全局之需”，把國家人才發(fā)展總目標分解為不同層級、不同類別的子目標，落實到區(qū)域或行業(yè)人才規(guī)劃中，以確保國家人才發(fā)展總目標的實現(xiàn)；又兼顧“地方所能”，深化區(qū)域、部門間分工，推動各地各部門發(fā)揮比較優(yōu)勢、找準發(fā)展定位，實施特色化、差異化的人才戰(zhàn)略和政策，更好融入國家人才工作大局。這樣的頂層規(guī)劃，既為基層人才工作改革創(chuàng)新提供了實踐框架，防止基層探索因方向不明而產(chǎn)生的盲目性和碎片化，確?；鶎觿?chuàng)新不偏離國家人才發(fā)展戰(zhàn)略大局；也通過頂層規(guī)劃設計一些國家級的人才重大工程、重點項目、重要改革，有力帶動基層聚焦關鍵領域進行改革探索，推動人才資源優(yōu)化配置。

基層人才工作探索為頂層設計提供經(jīng)驗反饋?！耙?guī)劃引領”并非僵化的“藍圖式”管理，而是一個動態(tài)調整的過程，人才發(fā)展規(guī)劃的制定與修訂需要廣泛吸納基層在實踐中形成的有效做法、成功模式和創(chuàng)新案例。一方面，通過頂層規(guī)劃機制，可將基層探索中成功、可復制的人才工作經(jīng)驗進行系統(tǒng)梳理、提煉升華，固化為更高層面的制度安排或政策工具，從而實現(xiàn)“從實踐中來，到實踐中去”的良性循環(huán)。另一方面，基層處于人才工作的最前沿，直接面對各類人才和用人主體，基層的實踐探索是檢驗人才規(guī)劃效果的“試金石”，能夠為頂層設計提供更貼近實際、科學精準的目標和方案，進而將實踐智慧反饋于頂層設計的優(yōu)化調整。

“規(guī)劃引領”助推人才領域

有效市場和有為政府更好結合

習近平總書記指出：“中長期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用?！?/strong>人才資源具有雙重屬性，既具有鮮明的市場屬性，是至關重要的生產(chǎn)要素，也具有一定的公共屬性，是國家發(fā)展的基礎性和戰(zhàn)略性支撐，需要有效市場與有為政府協(xié)同治理。有效的人才發(fā)展規(guī)劃，本質上是政府運用“有形之手”去完善和賦能市場的“無形之手”，協(xié)同治理“人才”這一“第一資源”，既防止純粹市場體制下的人才治理短視和失衡，也防止完全計劃體制下人才治理的僵化和低效。

人才發(fā)展規(guī)劃是構建有效人才市場的重要制度載體。人才作為一種重要的生產(chǎn)要素，培養(yǎng)、流動、配置和薪酬等本質上應遵循市場規(guī)律，由供需關系、競爭機制和價格信號來調節(jié)，我國各級各類人才發(fā)展規(guī)劃始終注重對改革完善人才資源市場體制作出部署。比如，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確強調，要遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，既充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的基礎性作用，又不斷完善政府宏觀調控。因此，一方面，人才發(fā)展規(guī)劃闡明國家人才發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，明確政府人才工作重點，優(yōu)化人才資源配置，為市場主體明確發(fā)展方向和預期，對人才、用人單位和社會組織等多元主體的行為產(chǎn)生導向作用，是黨委和政府對人才發(fā)展的戰(zhàn)略引領。另一方面，人才發(fā)展規(guī)劃通過提供公共信息、消除制度性障礙、構建統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場、保護知識產(chǎn)權等，推動完善人才要素市場制度體系，降低市場交易成本，為人才市場化配置創(chuàng)造更好的基礎和規(guī)則。

人才發(fā)展規(guī)劃是政府更好發(fā)揮作用的重要方式。一方面，黨和政府通過制定實施各級各類人才發(fā)展規(guī)劃，明確國家在關鍵領域的人才需求、政策舉措，可有效避免單純依靠市場調節(jié)可能帶來的資源分散、方向不明、區(qū)域失衡、短期行為等“市場失靈”風險，從而推動市場自發(fā)作用下的發(fā)展過程向有利于實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的發(fā)展過程轉換。另一方面，人才發(fā)展規(guī)劃普遍采用項目化、工程化的推進機制，通常與重大工程、重點項目、資金投入等資源配置相結合，能夠有效引導資金、政策、項目等資源向國家最急需的特定領域集聚，實現(xiàn)對關鍵領域和高端人才的精準支持、重點突破，充分彰顯社會主義制度集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。

“規(guī)劃引領”助推中國自主的

人才發(fā)展治理知識體系構建

構建中國特色人才發(fā)展治理體系，是實施人才強國戰(zhàn)略的核心支撐。在這一治理體系中，“規(guī)劃引領”并非簡單的政策工具嵌入，而是一種把頂層設計、中長期布局和系統(tǒng)推進有機結合的治理范式。與西方國家主要依靠市場驅動的人才治理機制不同，這一治理范式通過戰(zhàn)略性的頂層設計、系統(tǒng)性的制度安排和動態(tài)性的調整優(yōu)化，成功地將國家意志轉化為全社會共同行動，在實踐中展現(xiàn)出強大的資源動員能力、戰(zhàn)略定力和政策連續(xù)性，為中國從人口大國邁向人才強國提供了堅強治理保障。這一特色化的本土創(chuàng)新實踐，不僅具有政策層面的重大創(chuàng)新價值，也為中國自主的人才發(fā)展治理知識體系的構建提供了深厚土壤。比如，“規(guī)劃引領”有效實現(xiàn)了人才治理領域有效市場與有為政府的更好結合，這樣的互動關系突破了西方“國家—社會”二元分析框架，既揭示了中國人才發(fā)展治理何以高質高效的深層邏輯，也為全球人才發(fā)展治理貢獻了中國特色的知識增量和理論工具。

當然，要將“規(guī)劃引領”治理實踐更好地轉化為一種中國自主的人才發(fā)展治理知識體系，還需要進一步加大實踐創(chuàng)新和理論轉化的力度。在實踐創(chuàng)新方面，要運用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術，提升人才需求預測、政策評估的科學化水平，推動人才發(fā)展規(guī)劃邁向“智慧規(guī)劃”；要深化“放管服”改革，在堅持規(guī)劃引領的同時，更大程度向用人主體授權、為人才松綁，激發(fā)微觀活力；要強化全球視野和國際競爭導向，構建與國際接軌的人才引進、使用、評價和激勵機制，提升人才發(fā)展規(guī)劃國際化水平。在理論轉化方面，要準確辨析人才發(fā)展治理領域“規(guī)劃引領”的概念邊界，型構“規(guī)劃引領”作為一個理論概念的內涵與外延，推動“規(guī)劃引領”從“政策名詞”向“學術概念”、從“實踐創(chuàng)新”向“理論創(chuàng)新”迭代升級；要進一步從學理上描述、解釋中國人才發(fā)展規(guī)劃的實施機制，既描述分析人才發(fā)展規(guī)劃實施的過程與特征，也提煉揭示人才發(fā)展規(guī)劃引領人才發(fā)展的制度優(yōu)勢與內在機理，通過多層次、多維度的研究，提煉不同層次的理論命題，既引領系統(tǒng)化的人才發(fā)展規(guī)劃建設，也助推中國自主的人才發(fā)展治理知識體系構建。

作者系浙江理工大學黨委書記、研究員；中國人事科學研究院人才理論與技術研究室主任、研究員

來源 ： 中國社會科學報

新媒體編輯：程可心

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