來(lái)源：人大國(guó)發(fā)院

劉青

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)

經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、吳玉章講席教授

在2026年全國(guó)兩會(huì)勝利閉幕，學(xué)習(xí)貫徹兩會(huì)精神之際，聚焦“宏圖新啟 新質(zhì)未來(lái)——中宏觀察家共話(huà)兩會(huì)精神與‘十五五’高質(zhì)量發(fā)展路徑”主題，中宏論壇第七十一場(chǎng)研討會(huì)于13日下午在中國(guó)人民大學(xué)圓滿(mǎn)召開(kāi)。本次論壇由中宏網(wǎng)與中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院聯(lián)合主辦。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉青出席論壇并致辭。

以下是劉青的致辭：

2026年3月，十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過(guò)的政府工作報(bào)告，提出了“十五五”開(kāi)局之年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)。這是在“十四五”規(guī)劃綱要確定的目標(biāo)勝利完成的背景下，作出的新一輪戰(zhàn)略部署。將2026年的目標(biāo)置于“十四五”時(shí)期的發(fā)展脈絡(luò)中審視，可以清晰看到一條從“量的積累”到“質(zhì)的飛躍”的演進(jìn)軌跡，體現(xiàn)了“變”與“不變”的辯證統(tǒng)一和高質(zhì)量發(fā)展的鮮明導(dǎo)向。

一、“十四五”勝利收官奠定新起點(diǎn)

“十四五”時(shí)期是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的開(kāi)局起步階段，我國(guó)發(fā)展歷程極不尋常、極不平凡。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)順利完成，為“十五五”開(kāi)局奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

從經(jīng)濟(jì)總量看，2025年我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量首次突破140萬(wàn)億元大關(guān)，達(dá)到140.19萬(wàn)億元，增長(zhǎng)5.0%，制造業(yè)增加值連續(xù)16年穩(wěn)居世界首位。經(jīng)濟(jì)底盤(pán)更加厚實(shí)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力顯著增強(qiáng)。從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)看，“十四五”期間我國(guó)是創(chuàng)新力上升最快的經(jīng)濟(jì)體之一，2025年全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度達(dá)到2.8%，每萬(wàn)人口高價(jià)值發(fā)明專(zhuān)利擁有量達(dá)16件，我國(guó)首次躋身全球創(chuàng)新指數(shù)前十名。國(guó)產(chǎn)人工智能大模型引領(lǐng)全球開(kāi)源創(chuàng)新生態(tài)，芯片自主研發(fā)取得新突破。從民生改善看，“十四五”時(shí)期每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)穩(wěn)定在1200萬(wàn)人以上，人均預(yù)期壽命超過(guò)79歲。2025年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1267萬(wàn)人，居民收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步，學(xué)前一年免費(fèi)教育政策惠及1400萬(wàn)兒童。從糧食安全看，2025年糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高，連續(xù)兩年站穩(wěn)1.4萬(wàn)億斤新臺(tái)階。這是對(duì)“飯碗端在自己手里”底線(xiàn)的堅(jiān)守，也為向“十五五”1.45萬(wàn)億斤左右糧食綜合生產(chǎn)能力目標(biāo)邁進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

正是基于“十四五”時(shí)期的扎實(shí)成就，2026年的目標(biāo)設(shè)定既有底氣，也有新意。

二、2026目標(biāo)設(shè)定體現(xiàn)定力與進(jìn)取

將2026年目標(biāo)置于“十四五”時(shí)期的發(fā)展脈絡(luò)中審視，可以清晰看到“變”與“不變”的辯證統(tǒng)一，蘊(yùn)含著穩(wěn)中求進(jìn)的方法論。

（一）守住民生與安全底線(xiàn)的定力“不變”

無(wú)論外部環(huán)境如何風(fēng)云變幻，有幾項(xiàng)核心指標(biāo)始終保持高度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，體現(xiàn)了政策的戰(zhàn)略定力。

一是就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向一以貫之?！俺擎?zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右”和“城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬(wàn)人以上”已連續(xù)多年保持不變。這凸顯了中央政府始終將穩(wěn)就業(yè)作為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“硬底線(xiàn)”。二是收入增長(zhǎng)同步原則貫穿始終?！熬用袷杖朐鲩L(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（基本）同步”這一原則6年來(lái)從未改變。這不僅是數(shù)字目標(biāo)，更是“民生為大”政策取向的集中體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，推出城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元、居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高24元等暖心舉措，進(jìn)一步促進(jìn)低收入群體的生活改善。三是糧食安全根基持續(xù)夯實(shí)。糧食產(chǎn)量目標(biāo)從“十四五”前期的“1.3萬(wàn)億斤以上”躍升至“1.4萬(wàn)億斤左右”，堅(jiān)守糧食安全底線(xiàn)。

（二）因時(shí)應(yīng)勢(shì)而“變”，錨定高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向

在守住根基的同時(shí)，指標(biāo)的具體設(shè)定根據(jù)內(nèi)外形勢(shì)變化進(jìn)行了靈活的優(yōu)化調(diào)整，展現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)定政策方向與政策進(jìn)取性。

一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)從具體數(shù)值調(diào)整為彈性區(qū)間。2026年最大的變化是將GDP增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定為“4.5%—5%”的區(qū)間目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)“在實(shí)際工作中努力爭(zhēng)取更好結(jié)果”。這是一個(gè)既有底線(xiàn)又不過(guò)度的積極務(wù)實(shí)、科學(xué)決策的目標(biāo)。這一設(shè)定的深刻考量在于：其一，為應(yīng)對(duì)不確定性預(yù)留空間，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜國(guó)際環(huán)境下的各種不確定因素提供了緩沖。其二，兼顧當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，當(dāng)前需要保持一定的經(jīng)濟(jì)增速以守住經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的底線(xiàn)，長(zhǎng)遠(yuǎn)又需要與2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)總體銜接。其三，引導(dǎo)地方聚焦高質(zhì)量發(fā)展、因地制宜制定增長(zhǎng)目標(biāo)，在更寬松的政策約束下引導(dǎo)各方將精力放到提高發(fā)展質(zhì)量和效益上來(lái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

二是物價(jià)目標(biāo)錨定2%的低通脹區(qū)間。居民消費(fèi)價(jià)格漲幅目標(biāo)定在2%左右，這一變化貼合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際，實(shí)事求是，又為宏觀政策尤其是貨幣政策操作提供了更充裕的空間，避免過(guò)高目標(biāo)形成政策約束。

三是綠色轉(zhuǎn)型指標(biāo)從能耗雙控調(diào)整為碳排放雙控。綠色發(fā)展指標(biāo)的演進(jìn)軌跡尤為值得關(guān)注：2021年提出“單位GDP能耗降低3%左右”，2024年降至“2.5%左右”，2025年恢復(fù)至“3%左右”，2026年轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝粐?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低3.8%左右”。這一轉(zhuǎn)變標(biāo)志著中國(guó)正式從“能耗雙控”（能源消費(fèi)總量控制；單位GDP能耗控制，簡(jiǎn)稱(chēng)總量控制和強(qiáng)度控制）向“碳排放雙控”（碳排放總量和強(qiáng)度控制）的體制機(jī)制轉(zhuǎn)變。從管住能源入口轉(zhuǎn)為管住碳排放出口，從間接控碳到精準(zhǔn)治碳，綠色發(fā)展導(dǎo)向更鮮明。

三、宏觀政策取向更加積極有為

在上述目標(biāo)的指引下，與“十四五”時(shí)期相比，2026年的宏觀政策延續(xù)了積極取向，但在力度、精準(zhǔn)度和創(chuàng)新性上均有提升。

（一）力度和規(guī)模更大

2026年赤字率延續(xù)4%左右，是歷史上比較高的水平，赤字規(guī)模比上年增加2300億元。新增政府債務(wù)總規(guī)模達(dá)到11.89萬(wàn)億元，創(chuàng)歷史新高。一般公共預(yù)算支出將首次達(dá)到30萬(wàn)億元。

（二）更加注重精準(zhǔn)有效

財(cái)政政策特別強(qiáng)調(diào)深化零基預(yù)算改革，把低效、花得不好的錢(qián)調(diào)出來(lái)，花到更有用的地方去。貨幣政策將優(yōu)化結(jié)構(gòu)性政策工具，強(qiáng)化支持?jǐn)U大內(nèi)需、科技創(chuàng)新、中小微企業(yè)等方面。

（三）突出政策創(chuàng)新

新創(chuàng)設(shè)1000億元財(cái)政金融協(xié)同促內(nèi)需專(zhuān)項(xiàng)資金，在貸款貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确矫?，支持民間投資和擴(kuò)消費(fèi)。新型政策性金融工具規(guī)模達(dá)8000億元，補(bǔ)充重點(diǎn)項(xiàng)目資本金。

四、重點(diǎn)任務(wù)更清晰聚焦高質(zhì)量發(fā)展主線(xiàn)

2026年政府工作報(bào)告圍繞高質(zhì)量發(fā)展主線(xiàn)，部署了一系列重點(diǎn)任務(wù)，體現(xiàn)了“向新、向智、向?qū)崱钡孽r明導(dǎo)向。

（一）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)向“新”而行

報(bào)告提出“抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革歷史機(jī)遇，全面增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力”。在產(chǎn)業(yè)布局上，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)，布局未來(lái)能源、量子科技、具身智能、腦機(jī)接口、6G等前沿領(lǐng)域?！案母铩焙汀皠?chuàng)新”在報(bào)告中共出現(xiàn)75次，是今年政府工作報(bào)告的高頻詞。

（二）智能經(jīng)濟(jì)向“智”而為

報(bào)告首次提出“打造智能經(jīng)濟(jì)新形態(tài)”，深化拓展“人工智能+”，標(biāo)志著人工智能從技術(shù)革命走向產(chǎn)業(yè)革命。實(shí)施超大規(guī)模智算集群、算電協(xié)同等新基建工程，加快發(fā)展衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)，打造“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”升級(jí)版。

（三）民生保障向“實(shí)”發(fā)力

報(bào)告強(qiáng)調(diào)“財(cái)政支出繼續(xù)保持相當(dāng)規(guī)模，要持續(xù)用力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，更加注重支持提振消費(fèi)、投資于人、保障民生等方面”“制定實(shí)施城鄉(xiāng)居民增收計(jì)劃”“提高民生類(lèi)政府投資比重”。在教育方面，繼續(xù)實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育政策，支持學(xué)前教育發(fā)展資金大幅增長(zhǎng)。在醫(yī)療方面，強(qiáng)化全鏈條支持創(chuàng)新藥發(fā)展，解決創(chuàng)新藥“入院難”等問(wèn)題。在養(yǎng)老方面，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元，惠及1.8億多老年人。

總結(jié)而言，縱觀“十四五”收官與“十五五”開(kāi)局，2026年政府工作報(bào)告的指標(biāo)設(shè)定體現(xiàn)了三重邏輯：傳承的邏輯——守住就業(yè)、收入、糧食等民生底線(xiàn)，延續(xù)“十四五”行之有效的政策框架；調(diào)整的邏輯——根據(jù)形勢(shì)變化優(yōu)化增長(zhǎng)目標(biāo)、物價(jià)目標(biāo)和綠色指標(biāo)，使政策更加精準(zhǔn)務(wù)實(shí)；開(kāi)創(chuàng)的邏輯——圍繞高質(zhì)量發(fā)展主線(xiàn)，布局智能經(jīng)濟(jì)新形態(tài)，培育新質(zhì)生產(chǎn)力，為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展蓄勢(shì)賦能。以高質(zhì)量發(fā)展的確定性應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性，腳踏實(shí)地、實(shí)干興邦，“十五五”開(kāi)局之年的目標(biāo)必將實(shí)現(xiàn)，中國(guó)式現(xiàn)代化必將邁出新的堅(jiān)實(shí)步伐。