2026.03.17

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作者 |第一財經(jīng) 陳益刊

與老百姓“錢袋子”密切相關(guān)的個人所得稅改革總是備受關(guān)注，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，個稅改革主攻方向進(jìn)一步明晰。

近期公布的《關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算草案的報告》，在部署今年財稅改革時，要求進(jìn)一步研究完善綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，更好發(fā)揮再分配調(diào)節(jié)作用。

這也是時隔三年，中國預(yù)算報告再次提及個稅改革，未來個稅改革的方向也已明晰。

“十五五”規(guī)劃綱要在稅制改革方面要求，提高直接稅比重，完善綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，逐步擴(kuò)大綜合征收范圍，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策。

另外在加大收入分配調(diào)節(jié)力度方面，“十五五”規(guī)劃綱要提出，加大稅收調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，健全自然人稅費(fèi)服務(wù)和監(jiān)管體系，實(shí)行勞動性所得統(tǒng)一征稅。充分發(fā)揮專項(xiàng)附加扣除政策作用，加大個人所得稅抵扣力度。探索完善資本利得稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)對高收入者稅收監(jiān)管。這些要求跟個稅直接相關(guān)。

西南財經(jīng)大學(xué)教授劉蓉告訴第一財經(jīng)，下一步個稅改革重心從普惠性減稅轉(zhuǎn)向強(qiáng)化收入分配調(diào)節(jié)功能，改革維度從單項(xiàng)政策調(diào)整拓展至稅制頂層設(shè)計(jì)，更強(qiáng)調(diào)公平導(dǎo)向與制度整體效能提升，體現(xiàn)個稅改革進(jìn)入深水區(qū)、服務(wù)共同富裕目標(biāo)的政策取向。

個稅增收才能強(qiáng)化收入分配調(diào)節(jié)

個稅開征的目的除了籌集財政收入外，主要是調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會公平。

中國最近一次個稅改革是2019年，當(dāng)年通過提高個稅起征點(diǎn)（5000元/月）、增加子女教育等6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除和優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)舉措，大幅降低中低收入者個稅稅負(fù)，當(dāng)年減稅規(guī)模超4400億元，使得2019年個稅收入同比下降約25%。

因此，老百姓對個稅改革的主要印象就是減稅。2022年，中國又新增3歲以下嬰幼兒照護(hù)個稅專項(xiàng)附加扣除；2023年，嬰幼兒照護(hù)、子女教育、贍養(yǎng)老人三項(xiàng)個稅專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)提高，更是加深了個稅改革重在減稅這一印象。

但其實(shí)個稅改革重點(diǎn)不只是減稅，且未來一段時間改革重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向加力調(diào)節(jié)收入分配。

2019年個稅改革有一個里程碑式的變化，即將此前個稅9項(xiàng)分類所得中的4項(xiàng)（工資薪金、勞務(wù)報酬、特許權(quán)使用費(fèi)、稿酬）所得，合并為綜合所得，適用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率。由此，中國個稅制度從此前的分類所得稅制，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合與分類相結(jié)合的稅制。這一改革的目的就是改變此前不同收入類別適用不同稅率這一不公平現(xiàn)象，從而強(qiáng)化個稅收入分配調(diào)節(jié)功能，促進(jìn)社會公平。

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授岳樹民研究發(fā)現(xiàn)，綜合課稅小幅提高了個稅的收入再分配效應(yīng)，但在基本減除費(fèi)用、專項(xiàng)附加扣除、稅率結(jié)構(gòu)等稅制要素影響下，個稅平均稅率大幅下降，個稅總體的收入再分配效應(yīng)減弱。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文告訴第一財經(jīng)，中國稅制改革一個主要方向是提高直接稅比重，而個稅是最重要的直接稅之一。從推動全體人民共同富裕、適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個層面來看，都需要個稅發(fā)揮更重要作用；同時，要發(fā)揮個稅收入分配等方面作用，就需要提高個稅占稅收收入比重，這又離不開上述個稅改革相關(guān)部署。

業(yè)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，目前個稅收入占全國稅收收入比重偏低，影響了個稅收入分配等功能發(fā)揮。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）數(shù)據(jù)，OECD成員國中，2021年個人所得稅收入占稅收總收入的平均比重為24%。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，中國2021年個稅收入占稅收總收入比重約8.1%。顯然，從國際比較來看，中國個稅占比明顯低于主要經(jīng)濟(jì)體平均水平。

事實(shí)上近些年中國也通過強(qiáng)化征管、制度性堵漏來增加個稅等收入。

比如去年國務(wù)院發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)涉稅信息報送規(guī)定》，要求平臺企業(yè)自當(dāng)年10月起報送平臺內(nèi)經(jīng)營者和從業(yè)人員的第三季度收入等涉稅信息，這使得相關(guān)繳稅明顯增長，線上商戶平均稅負(fù)與線下商戶的差異明顯縮小。另外稅務(wù)部門強(qiáng)化監(jiān)管，加大境外收入個稅征繳力度，持續(xù)加力打擊網(wǎng)絡(luò)主播等高收入群體偷漏稅。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2025年全國個人所得稅16187億元，比上年增長11.5%。個稅收入占當(dāng)年稅收總收入比重約9.2%，較此前有所提高。

擴(kuò)大綜合所得范圍是下一步關(guān)鍵

未來繼續(xù)提高個稅收入占比，加大個稅收入分配調(diào)節(jié)力度，依然離不開強(qiáng)化監(jiān)管和制度堵漏，這從上述“十五五”規(guī)劃綱要的相關(guān)個稅改革表述中，也能得到印證。但個稅制度改革更為關(guān)鍵，而其中一個側(cè)重點(diǎn)正是擴(kuò)大綜合所得征收范圍。

施正文認(rèn)為，要想進(jìn)一步加大個稅收入分配調(diào)節(jié)作用，就需要增加個稅收入體量，其中又需要盡快推動個稅綜合所得征稅范圍。目前我國綜合所得范圍僅限于4項(xiàng)勞動所得，范圍較小，其他一些分類所得不適用綜合所得七級超額累進(jìn)稅率，造成稅負(fù)不公，不利于發(fā)揮收入再分配作用。

目前個稅中，對經(jīng)營所得，利息、股息、紅利所得，財產(chǎn)租賃所得，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分類征稅方式，按照規(guī)定分別計(jì)算個人所得稅。這些分類所得哪些納入綜合所得范圍，目前學(xué)界業(yè)界有些研究，提出不同看法。而擴(kuò)大綜合所得范圍這一改革時至今日尚未落地，也折射出這一改革復(fù)雜性。

施正文建議，目前個稅分類所得中，經(jīng)營所得具有勞動所得和資本所得雙重屬性，可以考慮將經(jīng)營所得（最高邊際稅率35%）納入綜合所得范圍中，納入的同時適當(dāng)降低綜合所得45%最高邊際稅率，使得經(jīng)營所得稅負(fù)平穩(wěn)過渡，而且這也有利于鼓勵創(chuàng)新，吸引高端人才。從主要國家來看，經(jīng)營所得一般也屬于綜合所得征稅范圍。

劉蓉也建議，擴(kuò)大綜合所得范圍，可考慮將經(jīng)營所得納入統(tǒng)一征稅，并規(guī)范資本、財產(chǎn)所得計(jì)稅，破解“勤勞稅重、資本稅輕”問題。

此前某地稅務(wù)局撰文建言，經(jīng)營所得不必并入綜合所得。因?yàn)榻?jīng)營所得最高邊際稅率為35%，較為適中，同時經(jīng)營所得在特殊情況下可以適用綜合所得基本減除費(fèi)用、專項(xiàng)附加扣除等規(guī)定，與綜合所得的稅負(fù)相對比較均衡。

該稅務(wù)局撰文建議，將財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、利息股息紅利所得等資本所得陸續(xù)并入綜合所得，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)收入職能，促進(jìn)稅制公平。同時，應(yīng)逐步取消對資本所得過多的稅收優(yōu)惠，鼓勵和倡導(dǎo)長期投資，對投資期限3年以上的資本所得，按長期資本利得實(shí)行分類征收，適用較低比例稅率。

上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長田志偉告訴第一財經(jīng)，擴(kuò)大綜合所得范圍這一改革難度很大，資本所得與財產(chǎn)所得在所得來源區(qū)間、流動性強(qiáng)度等方面均有顯著差異，這方面的改革需要慎之又慎。短期可以考慮將短期資本所得（如持股期限在半年內(nèi)的股息、紅利所得等）先納入綜合所得，長期再逐步將綜合所得擴(kuò)展到更多資本所得與財產(chǎn)所得。

施正文認(rèn)為，中國需要對個稅中資本利得稅制進(jìn)行完善優(yōu)化，需要兼顧公平和效率，對長期資本繼續(xù)給予免稅等方面優(yōu)惠，但對短期、投機(jī)性的大額資本要加大個稅調(diào)節(jié)力度，從免稅改為小幅征稅，并給予盈虧互抵機(jī)制等。

劉蓉建議，未來個稅要進(jìn)一步強(qiáng)化高收入群體征管，依托大數(shù)據(jù)堵塞避稅漏洞。穩(wěn)步推進(jìn)勞動所得統(tǒng)一計(jì)稅、資本所得分類規(guī)范，建立生計(jì)費(fèi)用扣除與物價聯(lián)動機(jī)制，引入家庭申報試點(diǎn)，提升稅制公平性與調(diào)節(jié)效能。

微信編輯| 雨林

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