“十五五”開局●高端訪談

今年全國兩會期間，提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇的建議幾次沖上熱搜，有人建議提到500元、800元，也有建議提到1000元。回到養(yǎng)老保險制度本身，如何設(shè)計切實可行的待遇提高方案？

全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長鄭功成是社保領(lǐng)域最重要的學(xué)者之一，長期關(guān)注社會保險改革等核心議題。在2026年全國兩會期間，鄭功成就此提交建議，認為應(yīng)該針對不同年齡段的農(nóng)民，分層推進提高養(yǎng)老金待遇的改革�？紤]到財政的可持續(xù)性，建議優(yōu)先提高最緊迫、最弱勢且最具代表性的群體——即80歲以上老農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

鄭功成談到，現(xiàn)在70歲以上的農(nóng)村老年人，是“義務(wù)工”的承擔者，他們在改革開放前均曾以無償?shù)摹傲x務(wù)工”形式修水庫、修河道、筑公路、建港口等方式，為我國工業(yè)化建設(shè)和新中國國家財富的原始積累做出了巨大付出乃至犧牲，其勞動成果實質(zhì)上凝結(jié)在現(xiàn)在的國有資產(chǎn)中，理應(yīng)得到補償，建議給予他們額外的“歷史貢獻養(yǎng)老金”。

鄭功成分析，根據(jù)七普數(shù)據(jù)估計，2025年我國農(nóng)村80歲及以上的高齡老人約2000萬人，如果給這批老人每人每月增發(fā)500元專項補貼，每人一年為6000元，當年需要投入約1200億元，這相當于2025年GDP的0.086%。此后隨著享受待遇的高齡農(nóng)民逐年減少，每年的支出也會遞減，從而不是負擔越來越重，而是越來越輕。以80歲及以上的高齡農(nóng)民為重點，同時也給予70歲以上的農(nóng)村居民低一點的歷史貢獻補貼。如果國家財政一時難以承受，完全可以通過國有資產(chǎn)劃撥來解決。這件事不僅是需要做的，而且是需要抓緊時間做的事情，它不僅能夠解決老一代農(nóng)民的生活境況，而且可以增添民眾對公共養(yǎng)老金制度的信心，減輕中青年農(nóng)民和老一代農(nóng)民已經(jīng)城鎮(zhèn)化的子女的負擔，進而帶來提振居民消費、拉動內(nèi)需增長的連鎖效應(yīng)。因此，不能小看給老一代農(nóng)民較大幅度增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金的實質(zhì)意義。

“農(nóng)村老人的養(yǎng)老金嚴重偏低，其中高齡老年人更是具有生活脆弱性。在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80歲以上的老人還在勞作的現(xiàn)象并不罕見，而城鎮(zhèn)退休人員平均不到60歲就開始享受生活，因養(yǎng)老金待遇差距巨大而導(dǎo)致的這種局面需要盡快改變。”他說。

全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長鄭功成。

老一代農(nóng)民的歷史貢獻應(yīng)當?shù)玫窖a償

南都：這幾年全國兩會，提高農(nóng)民養(yǎng)老金都成為很多代表委員和公眾的共同呼聲。有人說要提到500元、800元，也有說提到1000元。從社會保險的專業(yè)視角，你覺得如何調(diào)整？

鄭功成：我非常贊同提高農(nóng)村老人的養(yǎng)老金水平，更主張要大幅提高農(nóng)村高齡老人的養(yǎng)老金。這既是改善他們當下生活困境的需要，也是對他們歷史貢獻的滯后補償。但具體數(shù)額不能一概而論，需要分類推出政策。

對于已退出勞動崗位的老一代農(nóng)民，唯一的辦法就是通過福利性養(yǎng)老金增長來解決其養(yǎng)老金偏低的問題。對于中青年農(nóng)村居民則宜通過加大政府與集體經(jīng)濟組織分擔繳費責任等途徑來促使其通過個人參保繳費實現(xiàn)養(yǎng)老金水平提升。國家財政資金的有限性，決定了我們不可能讓幾億人都指望著政府供款的基礎(chǔ)養(yǎng)老金來解決老年生活保障問題，還是需要激發(fā)其內(nèi)生動力，采取城鎮(zhèn)職工類似的社會養(yǎng)老保險制度，這才是穩(wěn)步提升其養(yǎng)老金水平并能夠與城鎮(zhèn)職工等基本養(yǎng)老保險制度對接及轉(zhuǎn)換的正確出路。

因此，老一代農(nóng)民的養(yǎng)老金只能走單一的由政府供款的基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長之路，其福利性色彩會更加明顯；中青年及未來的農(nóng)民則需要走多方分擔繳費責任的社會養(yǎng)老保險之路，其社會保險色彩將愈加濃厚；這是比較合理的取向。

山東沂源縣南麻街道埠下村，村民在民生綜合體活動廣場休息。 新華社資料圖

南都：先來談?wù)劯啐g農(nóng)民，為什么首先要提高他們的養(yǎng)老金待遇？

鄭功成：提高農(nóng)民養(yǎng)老金是大勢所趨，正在形成廣泛共識，但考慮到國家財力的承受力和可持續(xù)性，我建議優(yōu)先提高高齡農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這是最弱勢且最具代表性的群體。從歷史和代際等角度，老一代農(nóng)民的歷史貢獻應(yīng)當?shù)玫窖a償，這種補償已經(jīng)具有緊迫性。

新中國成立后，我們是在百孔千瘡、一窮二白的條件下搞建設(shè)，新中國的工業(yè)化是建立在億萬農(nóng)民奉獻的基礎(chǔ)之上的，這種奉獻不僅是糧食等農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)，更有直接參與國家建設(shè)的農(nóng)民義務(wù)工制度，正是億萬農(nóng)民在改革開放前均以無償?shù)摹傲x務(wù)工”形式參與國家建設(shè)，為我國工業(yè)化建設(shè)和新中國國家財富的原始積累做出了巨大付出乃至犧牲，其勞動成果實質(zhì)上凝結(jié)在現(xiàn)在的國有資產(chǎn)中，我們不能忽略這一歷史事實，國家有責任通過提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的方式即發(fā)放特定補貼作為補償。

改革開放后，我國城市化率持續(xù)快速提高，城鎮(zhèn)職工中的大多數(shù)人來自農(nóng)村，農(nóng)民工更具雙重身份，如果其參保繳費不能惠及其在農(nóng)村的上一代農(nóng)民，基本養(yǎng)老保險制度就喪失了代際團結(jié)的基礎(chǔ)，既不利于激勵農(nóng)民工參保職工保險，也不利基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。如今，高齡農(nóng)民逐漸喪失勞動能力，生活成本也會隨著年齡增長而上升，更是急切需要提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。

南都：如何精準發(fā)放這種歷史貢獻補貼？

鄭功成：可以建立“農(nóng)村義務(wù)工視同繳費”認定機制。參照城市職工“視同繳費年限”的做法，對于在農(nóng)村承包責任制前有記錄的參與水利設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施“義務(wù)工”的農(nóng)村老人，給予額外的“歷史貢獻養(yǎng)老金”。此項津貼旨在體現(xiàn)國家對高齡農(nóng)民歷史貢獻的承認和褒獎，彌補其個人賬戶養(yǎng)老金積累的缺失，專門用于改善其晚年生活和滿足醫(yī)療照護等需求。同時還應(yīng)利用數(shù)字技術(shù)手段，確保補貼發(fā)放不漏一人，同時簡化津貼申領(lǐng)和認證手續(xù)，為行動不便的高齡老人提供上門服務(wù)，讓好政策便捷惠及每一位高齡老人。

3月3日，陜西省旬陽市段家河鎮(zhèn)彌陀寺村村民在村上的產(chǎn)業(yè)園中收魔芋。 新華社記者 邵瑞 攝

用財政資金和集體經(jīng)濟給農(nóng)民參保更多補貼

南都：前面提到為老一代農(nóng)民提供福利性養(yǎng)老金，為什么稱之為福利性的？

鄭功成：這要回到居民養(yǎng)老保險制度設(shè)立的初衷。農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險是2009年開始試點的，當時采取的是“福利+保險”模式，即居民的養(yǎng)老金待遇由兩部分組成：一是完全由政府負責的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這部分是福利性的；二是個人繳費的部分，這部分是保險性質(zhì)的。這種模式因政府初始投入而迅速實現(xiàn)了制度全覆蓋，并向城鎮(zhèn)非就業(yè)居民擴展，到2012年底即實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險從“無”到“有”的歷史性跨越，這是一個巨大的歷史性進步。

但這種模式這也導(dǎo)致了居民養(yǎng)老保險的短板：從試點到2023年的14間，人月均基礎(chǔ)養(yǎng)老金只從最初的55元增長到103元，14年上漲48元。近三年每年增長20元，到2026年達到163元，即使加上個人繳費形成的養(yǎng)老金部分，平均亦只有200多元，而高齡農(nóng)民因基本沒有個人養(yǎng)老保險金僅靠基礎(chǔ)養(yǎng)老金，普遍處在200元以下，這是根本無法滿足老年人的基本生活需要。未來的改革應(yīng)當重點解決這一問題。

南都：那對于采取保險模式保障的中青年農(nóng)村居民，如何提高他們的繳費意愿？如何提高他們未來的養(yǎng)老金待遇？

鄭功成：簡而言之，提高補貼力度就可以激勵更多人參保。很多人建議直接提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標準，這是讓財政資金補“出口”，但從激勵參保和可持續(xù)的角度考慮，財政資金更應(yīng)該補“入口”。通過提高對參保人的繳費補助，進而提高其參保意愿，鼓勵他們選擇更高的繳費標準，以此提高未來的養(yǎng)老金待遇，這才是能夠行穩(wěn)致遠的正確出路。此外，除了財政資金，農(nóng)村集體經(jīng)濟補助農(nóng)民參保繳費也是可行之策。如果有了分擔繳費責任的主體，農(nóng)民參保意愿必定會提升，其未來的養(yǎng)老金就會穩(wěn)步提升。

基本養(yǎng)老保險在任何國家都是追求社會公平的公共品，即使是極致資本主義國家美國也不例外，其公共養(yǎng)老金替代率平均約為35%左右，高收入者替代率低，低收入者替代率高，體現(xiàn)的是公共養(yǎng)老金的公共性、公平性。在我國三大制度安排中，職工基本養(yǎng)老保險中的個人籌資約占全部籌資的四分之一，機關(guān)事業(yè)單位工作人員更是主要依靠國家財政供款，居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部來自財政供款，這一客觀事實決定了所謂“多繳多得”的邏輯是不成立的，這種政策取向的結(jié)果必然是“強者通吃”，違背了制度公平的原則。

因此，“十五五”期間應(yīng)當以逐步縮小三大群體的養(yǎng)老金待遇差距和同一群體在不同層級、不同地區(qū)之間的養(yǎng)老金待遇差距為重要任務(wù)，并需要制定清晰的時間表與路線圖。這是對民眾呼聲和現(xiàn)實問題的必要回應(yīng)，更是增強基本養(yǎng)老保險制度公信力并贏得民眾認同的內(nèi)在要求。

采寫：南都N視頻記者宋承翰 楊文君 發(fā)自北京