圖為百年歷史建筑與水清岸綠的蘇州河。/文匯報(bào)記者張伊辰攝

“十五五”開局之年，生態(tài)環(huán)境法典草案提請(qǐng)審議。

這是我國(guó)第二部以“法典”命名的法律。兩會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，代表委員們認(rèn)為，民法典重在解決人與人之間的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境法典草案則著眼于梳理人與自然之間的關(guān)系。

相較于其他國(guó)家，我國(guó)在有限的國(guó)土面積內(nèi)承載了密度更高的人類活動(dòng)，生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，更需夯實(shí)法治保障。

5編、1200多條、16萬多字，法典草案以習(xí)近平生態(tài)文明思想為“綱和魂”，吸納了30多部法律、100多件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)以及相關(guān)的司法解釋、規(guī)章制度等。從森林草原到江河湖泊，從家門口的油煙惡臭到廣場(chǎng)噪聲，法典草案既著眼宏觀大局，也關(guān)切煙火日常。

法立則青山常在，典明則綠水長(zhǎng)流。代表委員們認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境法典草案既不是簡(jiǎn)單的法律匯編，也不是完全的新立新定。它是對(duì)現(xiàn)有法律制度機(jī)制和規(guī)則規(guī)范的系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，更需要在不斷的實(shí)踐檢驗(yàn)中體現(xiàn)其“高質(zhì)量”。

“事無巨細(xì)都關(guān)注到了”

一條“胡煥庸線”，將幅員遼闊的中國(guó)劃分為東西兩側(cè)。在生態(tài)學(xué)家眼中，這不僅是人口分布差異線，也是自然生態(tài)分界線。線以東，降水充沛；線以西，降水稀少。地理氣候特征不一的東西兩側(cè)，面臨各自的“生態(tài)考題”。

圖為顧村公園里早櫻盛放/文匯報(bào)記者趙立榮攝

降水豐沛的東側(cè)，人口密度高、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多，消耗了大量環(huán)境資源。連年缺水的西側(cè)，植被覆蓋低，高原區(qū)域生態(tài)脆弱，更易受破壞。此次法典草案的編纂要平衡不同區(qū)域、領(lǐng)域的聲音。

作為土木工程領(lǐng)域的高校學(xué)者，全國(guó)人大代表、同濟(jì)大學(xué)特聘教授顧祥林去年受邀列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議。與他一同參會(huì)的代表，有來自西部鄉(xiāng)村的村支書，也有攻堅(jiān)前沿科技領(lǐng)域的科研工作者。

會(huì)場(chǎng)上，大家圍繞生態(tài)環(huán)境問題發(fā)言踴躍。顧祥林說，包括自己在內(nèi)的多位代表，都關(guān)注到了地下水污染問題，城市地下有大量污水管道，一旦滲漏發(fā)生，地下水被污染，后果嚴(yán)重。而此次法典草案中，明確強(qiáng)化地下水污染防治，增加地下水狀況調(diào)查評(píng)價(jià)、地下水污染防治重點(diǎn)區(qū)等規(guī)定?！翱梢哉f，事無巨細(xì)都關(guān)注到了。”

圖為崇明區(qū)新海鎮(zhèn)躍進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地內(nèi)綻放的油菜花。/文匯報(bào)記者邢千里攝

更多時(shí)候，防治水源、土壤受污染還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要進(jìn)行更系統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)。顧祥林在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)地表水蒸發(fā)量遠(yuǎn)高于自然補(bǔ)給，地下水位下降。對(duì)此，零敲碎打的防治手段已行不通，只能建設(shè)重大工程進(jìn)行系統(tǒng)生態(tài)修復(fù)?！耙酝?，污染防治、生態(tài)修復(fù)分屬不同法律，如今集合成法典草案，更利于統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展，把美麗中國(guó)建設(shè)落到實(shí)處。”他說。

深耕青藏高原生態(tài)保護(hù)一線，全國(guó)人大代表，西藏大學(xué)生態(tài)環(huán)境學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師拉瓊也受邀列席這場(chǎng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，在會(huì)上就天然林和人工林的界定等提出建議。翻閱法典草案，他發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)提的部分建議已被吸納。

“高寒極端環(huán)境的山地生態(tài)修復(fù)并不容易?！崩傄匀栽诮ㄔO(shè)中的拉薩南北山綠化工程舉例，其作為迄今為止西藏規(guī)模最大的山地生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，啟動(dòng)于2021年，計(jì)劃用10年時(shí)間完成國(guó)土綠化面積200多萬畝。眼下，他正帶著學(xué)生篩選野生鄉(xiāng)土樹種、進(jìn)行自然資源調(diào)查、人工繁育技術(shù)研發(fā)等，以持續(xù)科研攻關(guān)，守護(hù)好青藏高原的生靈草木。

圖為長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北市民中心。/文匯報(bào)記者張伊辰攝

此外，噪聲污染也是一個(gè)不容忽視的問題。全國(guó)人大代表、上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北榮華第四居民區(qū)黨總支書記盛弘感慨，家門口的廣場(chǎng)舞噪聲是治理老大難。她留意到，此次法典草案不僅分類規(guī)制工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲、交通運(yùn)輸噪聲和社會(huì)生活噪聲，更明確在街道、廣場(chǎng)、公園等公共場(chǎng)所組織或者開展娛樂、健身等活動(dòng)，應(yīng)遵守時(shí)段、音量等規(guī)定。

“基層治理有法可依，執(zhí)行起來更有抓手。”盛弘說，法典草案的“接地氣”，離不開全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。她所在的虹橋街道是全國(guó)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)之一。這部法典草案的編纂過程中，小小聯(lián)系點(diǎn)召開了6場(chǎng)意見征詢會(huì)，通過線下座談會(huì)、線上征集等方式，累計(jì)收集到600余條意見建議，集納了社區(qū)居民、環(huán)保領(lǐng)域人士等各類人群的思考。

跨前一步，變被動(dòng)處理為主動(dòng)防治

“法典草案中的不少條款‘糾偏’了傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)理念?！比珖?guó)政協(xié)委員、民盟中央常委丁光宏解釋，以往，人們對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的概念大多停留于“污染之后著手治理”。這一被動(dòng)模式耗時(shí)費(fèi)力，收效甚微，甚至造成不可逆的破壞。如今，法典草案強(qiáng)調(diào)“污染物排放前達(dá)標(biāo)”這一做法，跨前一步，利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)向前端延伸。

譬如，法典草案明確，禁止生產(chǎn)、進(jìn)口或者銷售不符合大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車船、非道路移動(dòng)機(jī)械及其發(fā)動(dòng)機(jī)等。這些限制類規(guī)定將從源頭上減排降污。

在丁光宏看來，推動(dòng)這些禁止類行為落到實(shí)處，需要“疏堵結(jié)合”。特別是，運(yùn)用更多新技術(shù)、新方案，確保污染物排放達(dá)標(biāo)的同時(shí)，還能總體降低經(jīng)營(yíng)主體的減污成本，避免部分企業(yè)因短期逐利違規(guī)排放。

法典草案中對(duì)于“有機(jī)固廢”的表述也有了新變化。

圖為一平方米菜園，居民通過收集餐前垃圾制作酵素肥料后再用于施肥。/文匯報(bào)記者張伊辰攝

“過去大家習(xí)慣把有機(jī)固廢當(dāng)垃圾，以填埋處理為主?！比珖?guó)人大代表、上海交通大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院特聘教授黃勇平留意到，法典草案的一大亮點(diǎn)是把“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編。其中專門談及發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，并“點(diǎn)名”相關(guān)部門制定生活垃圾回收利用等循環(huán)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。“不僅要妥善地處置，更要加強(qiáng)開發(fā)利用?！彼@樣理解。

對(duì)于已知污染物的監(jiān)測(cè)、防治，從國(guó)家到地方，已逐步建立起體系化流程。更難的是，未雨綢繆，找到潛在的“環(huán)境刺客”——新污染物。

“新技術(shù)、新產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，大量新污染物隨之誕生?！比珖?guó)人大代表、復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)金力留意到，法典草案明確建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系，這一條款體現(xiàn)出法典草案的前瞻性。接下來，要科學(xué)評(píng)估新污染物對(duì)人體健康產(chǎn)生的影響，并制定相應(yīng)防控標(biāo)準(zhǔn)。

圖為璀璨的城市燈光點(diǎn)亮夜空，但也可能對(duì)周邊居民樓產(chǎn)生影響，需科學(xué)評(píng)估。/文匯報(bào)記者張伊辰攝

同樣尚無標(biāo)準(zhǔn)可參考的還有光污染。金力留意到一則新聞，談及駕駛者在途經(jīng)隧道時(shí)因眩光形成視線盲區(qū)，造成安全隱患?！八淼涝谡彰髟O(shè)計(jì)時(shí)缺乏科學(xué)指導(dǎo)，究竟要補(bǔ)多少光缺乏定論?！彼硎?，法典草案中明確談及光污染防治，還需要結(jié)合實(shí)踐加快推進(jìn)光污染標(biāo)準(zhǔn)制定。

面對(duì)可能存在的空白領(lǐng)域，法典草案把標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放至地方。比如，針對(duì)國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，允許省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)此，丁光宏指出，標(biāo)準(zhǔn)制定要有科學(xué)依據(jù)，統(tǒng)籌考量短期與長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。他建議，利用數(shù)字化技術(shù)智慧監(jiān)測(cè)，避免作出殺雞取卵式戰(zhàn)略誤判。

不僅惠當(dāng)下，更要利長(zhǎng)遠(yuǎn)。全國(guó)政協(xié)委員、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)、國(guó)浩律師（上海）事務(wù)所合伙人呂紅兵留意到，在應(yīng)對(duì)氣候變化等時(shí)代性強(qiáng)、國(guó)際性強(qiáng)、技術(shù)性強(qiáng)、立法難度高的領(lǐng)域，法典草案作出原則性規(guī)定，為未來專項(xiàng)立法及修訂留下空間。

完善補(bǔ)償機(jī)制，力促區(qū)域協(xié)調(diào)

放在大范圍講生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有一個(gè)繞不開的關(guān)鍵問題——區(qū)域協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制。

放眼全國(guó)，長(zhǎng)三角率先試水。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是中國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。其核心是“上下游對(duì)賭”。上游保護(hù)水源，下游享受優(yōu)質(zhì)水源，雙方約定考核標(biāo)準(zhǔn)。由此，打破“保護(hù)者吃虧、受益者免費(fèi)”的區(qū)域協(xié)調(diào)困境。

圖為長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)首個(gè)跨界湖泊濱水岸線生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。/文匯報(bào)記者張伊辰攝

這一創(chuàng)新試點(diǎn)，讓抽象的“生態(tài)保護(hù)成效”轉(zhuǎn)為具體可感的“KPI”。但推進(jìn)中，丁光宏發(fā)現(xiàn)，僅由下游補(bǔ)貼給上游還不夠。部分上游區(qū)域算賬發(fā)現(xiàn)，雖完成了考核標(biāo)準(zhǔn)，可獲得的保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)仍不足以覆蓋投入的資金、人力。

法典草案進(jìn)一步明確了財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)?。由此，建立健全政府主?dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

審議中，還有代表提議用碳匯認(rèn)購(gòu)、碳普惠替代生態(tài)修復(fù)，形成更好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。呂紅兵認(rèn)為，應(yīng)通過市場(chǎng)化機(jī)制推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、助力環(huán)境保護(hù)發(fā)展，建議在法典草案中對(duì)碳排放權(quán)交易制度等作出進(jìn)一步規(guī)定。

“各省市的考核也應(yīng)新增內(nèi)容，考察各地對(duì)彼此的協(xié)作效能?！秉S勇平認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索多年，如果要形成突破性進(jìn)展，就要進(jìn)一步分好“蛋糕”。國(guó)家層面的法律明確原則框架后，各區(qū)域有望據(jù)此加快探索。比如，曾在科技創(chuàng)新領(lǐng)域協(xié)同立法的長(zhǎng)三角，也能跨前探索生態(tài)領(lǐng)域的立法共保護(hù)。

圖為鳥瞰全國(guó)首個(gè)地跨兩省一市的標(biāo)志性建筑方廳水院。/文匯記者邢千里攝

會(huì)場(chǎng)內(nèi)，不少代表委員談及臭氧天氣。其產(chǎn)生的作用機(jī)制復(fù)雜，在霧、雪等不同氣候條件下表現(xiàn)不一，且常呈現(xiàn)跨區(qū)域擴(kuò)散特點(diǎn)，亟需夯實(shí)跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

相較于促進(jìn)法，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域涉及一些限制性行為，需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)更多、更復(fù)雜。單以各地排污標(biāo)準(zhǔn)來看，就存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等現(xiàn)象。代表委員們認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)就高還是就低，不能簡(jiǎn)單拍腦袋決定，要以現(xiàn)實(shí)需求為考量。

“把實(shí)踐中具有中國(guó)特色的、國(guó)際領(lǐng)先的、‘人無我有’‘人有我優(yōu)’的治理模式法律化、司法經(jīng)驗(yàn)體系化，同時(shí)也為世界提供‘中國(guó)法治方案’‘中國(guó)立法智慧’。”呂紅兵例舉，公益訴訟、調(diào)解制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償、行政司法監(jiān)察銜接機(jī)制等均寫入法典草案。

法律的生命在于施行，法典草案的出爐只是起點(diǎn)。

人不負(fù)青山，青山定不負(fù)人。

原標(biāo)題：《法立則青山常在，典明則綠水長(zhǎng)流》

欄目主編：顧一瓊 文字編輯：祝越

來源：作者：文匯報(bào) 王嘉旖