為人民權益鼓與呼的法學泰斗

周佑勇

（全國人大社會建設委員會專職委員、教授）

瑤池果熟三千歲，海屋籌添九十春。值此應松年老師九秩華誕來臨之際，欣作此文以致賀忱。應老師作為新中國行政法學的重要創(chuàng)始人、拓荒者，對推動中國行政法和行政法學的發(fā)展做出了不可磨滅的開創(chuàng)性貢獻。從1985年被譽為“黃埔一期”的全國行政法學師資進修班開始，是他培養(yǎng)了一代又一代中國行政法學的骨干力量；從1989年《行政訴訟法》的頒行開始，是他推動了一部又一部重大行政法律的出臺，幾十年如一日，披荊斬棘、始終站在中國行政法學的前沿艱苦求索，一直為推動行政法學鼓與呼，為百姓權益爭與鳴，從而奠基和形成了中國行政法學的理論體系、學科體系和法治體系，推動了中國行政法學研究和行政法治建設的不斷繁榮發(fā)展。應老師的學術思想及其貢獻，可謂窮纖入微、功崇德巨，堪為學界之頂流，吾輩之仰止。這里僅就對我影響最大、印象最深的談如下五點。

一、開創(chuàng)中國自主行政法學知識體系構建，鑄就我國行政法學的獨立學科地位與理論大廈

理論的體系化是學科獨立和成熟的鮮明標志。新中國的行政法和行政法學萌芽于20世紀50年代，曾借鑒蘇聯(lián)的模式，構建在“管理論”的基礎之上，帶有濃厚的行政管理學色彩。直到改革開放后的80年代，我國行政法學才逐步褪去行政管理學的色彩，并獨立于民事法學。在這一發(fā)展過程中，應老師功不可沒。早在20世紀80年代，應老師在編寫的行政法教材中就提出關于“組織編—行為編—監(jiān)督編”的行政法理論框架。這一框架擺脫了蘇聯(lián)行政法學偏重行政管理的窠臼，也未完全照搬大陸法系國家的理論范式，而是立足中國國情，以行政權力的運行邏輯為軸心，構建了一個具有內在體系融貫性的知識結構。這一框架不僅為當時的行政法教學與研究提供了清晰的指引，更重要的是，它為中國行政法學的獨立學科地位奠定了堅實基礎。

隨著我國法治實踐的深入，應老師敏銳地捕捉到行政行為在規(guī)范行政權、保障公民權利中的核心地位，將研究重心進一步聚焦于行政行為的類型化、合法性要件與程序控制。同時，他將監(jiān)督機制具體化為以行政復議、行政訴訟和國家賠償為核心的救濟體系。由此，“組織編—行為編—監(jiān)督編”的宏觀框架，逐步精練和深化為目前學界廣為接受的以“行政主體—行政行為—監(jiān)督救濟”為基本內容的行政法學知識體系和研究框架。這一體系的成熟，標志著中國行政法學實現(xiàn)了從部門法知識的簡單聚合到具有嚴密邏輯和內在理路的科學理論體系的重大轉型。這不僅深刻影響了此后數(shù)十年中國行政法學教材的編纂體例，更塑造了幾代行政法學人的學術思維方式，成為我們探討一切行政法問題的邏輯起點和分析框架?？梢哉f，沒有應老師在知識體系構建上的開創(chuàng)之功，中國行政法學的理論大廈便無從矗立。

二、開拓行政救濟新局面，構建具有中國特色的權利保障機制

應老師的學術貢獻，不僅體現(xiàn)在宏大的理論建構上，更體現(xiàn)在對具體制度的精妙設計與開拓創(chuàng)新上。他深刻認識到，對公民權利的保障，最終必須落腳于行之有效的救濟途徑。因此，他將行政救濟制度的構建置于行政法體系的核心位置。我國行政法制建設“從救濟法開始”的獨特路徑，便深受應老師思想的影響。他認為，要保護公民權利，就必須對行政權加以規(guī)范和制約，而建立“民告官”的行政訴訟制度，正是規(guī)范和制約行政權最直接、最有效的方式。在參與起草1989年《行政訴訟法》的過程中，應老師和同仁們創(chuàng)造性地設計了諸多具有中國特色的制度。比如，在普通法院內單設行政庭的審理體制，既保證了司法統(tǒng)一，又體現(xiàn)了行政審判的專業(yè)性。又如，明確規(guī)定“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任”，將行政機關置于被審視的位置，從根本上扭轉了“官強民弱”的訴訟格局。這些制度創(chuàng)新，至今仍是我國行政訴訟制度的基石，對促進依法行政起到了不可估量的作用。

在行政復議領域，應老師同樣厥功至偉。他很早就洞察到行政復議作為行政系統(tǒng)內部自我糾錯機制的獨特價值，并創(chuàng)新性地提出了“主渠道”理論。他認為，在正常的國家行政爭議解決體系中，行政復議因其便捷、高效、專業(yè)的優(yōu)勢，應當成為公民尋求救濟的首選途徑，其受理的案件數(shù)量理應數(shù)倍于行政訴訟。這一理論不僅深刻揭示了行政復議的應然功能定位，也切中了當時行政復議虛化、邊緣化的實踐弊病。在應老師等學者的不懈推動下，“主渠道”理論最終被寫入《行政復議法》，成為指導我國行政復議制度改革與發(fā)展的指導原則。

三、高舉依法行政大旗，致力于在與行政法治建設相互促進中推動我國行政法學發(fā)展

應老師的學術生涯與我國的行政法治建設進程緊密相連，他始終高舉依法行政的大旗，致力于在行政法理論與實踐二者的相互促進中推動我國行政法學的發(fā)展。正如應老師所言：“我國行政法學是在與行政法治建設相互促進中發(fā)展起來的。”他首次從1989年《行政訴訟法》關于“證據確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序”的判決標準中，敏銳地提煉和概括出依法行政的基本要求，并在此后發(fā)表的《依法行政論綱》等重要文獻中，系統(tǒng)闡述了“依法行政是依法治國的核心”這一重要論斷。這一理論提煉，不僅為行政訴訟的司法審查提供了清晰的標尺，更重要的是，它將一個程序性的法律要求，升華為指導整個國家行政活動的基本準則，為后續(xù)的法治政府建設提供了核心的理論支撐。

在“依法行政”理念的指引下，應老師以極大的熱情和精力投身于國家的立法事業(yè)。他作為全國人大常委會法工委行政立法研究組的核心成員，積極參與并推動了《國家賠償法》《行政處罰法》《行政復議法》《行政許可法》《行政強制法》等一系列重大行政法律的出臺。這些法律的制定，被學界譽為構筑起中國行政法體系的“四梁八柱”，為中國行政法學奠定了堅實的規(guī)范根基。在這一過程中，應老師不僅貢獻了卓越的立法智慧，更將實踐中遇到的問題及時反饋到理論研究中，實現(xiàn)了理論與實踐的良性循環(huán)。例如，他在推動制定“行政三法”即《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》的過程中，深刻認識到對具有共同性的行政行為進行統(tǒng)一立法的重要性，并將其總結為“小法典式”的立法創(chuàng)舉，認為這是適合中國國情的創(chuàng)新之路。這些立法實踐，反過來又豐富和發(fā)展了依法行政的內涵，推動了法治政府建設從一個抽象的口號，逐步落實為具體的制度構建，并最終上升為國家戰(zhàn)略。

四、始終心系百姓、胸懷人民，從未停止過為維護和促進人民的權益鼓與呼

在應老師浩瀚的學術思想體系中，最根本、最動人的價值底色，便是他始終心系百姓、胸懷人民，從未停止過為維護和促進人民的權益鼓與呼。早在1983年，行政法學研究尚在起步階段，應老師就在題為《行政法學理論基礎問題初探》的文章中，高瞻遠矚地提出行政法的理論基礎問題，并旗幟鮮明地倡導“為人民服務”應是我國行政法理論的根本基礎。他深刻地指出，行政法的根本宗旨應當是維護和促進人民的福利，任何行政管理法規(guī)都不應該違背人民的利益；一項行政管理法規(guī)執(zhí)行得如何，歸根結底要看其為人民服務的實際效果。這一論斷，在當時具有石破天驚的意義，它將行政法從單純的“管理法”或“控權法”的工具性定位中解放出來，賦予了其深厚的價值內涵和人民立場，確立了中國特色行政法學“以人民為中心”的價值內核。

自那時起，無論是從事學術研究，還是參與立法實踐，應老師始終是這一“服務論”理念最堅定的踐行者。他曾無數(shù)次在各種場合的演講中告誡大家：“做行政法，心里一定要裝著老百姓，想著人民的利益。”“行政法的根本目的在于維護和促進人民的福利。離開這一點，行政法就失去了靈魂和方向。”這一思想貫穿他所有的學術活動中。在推動《國家賠償法》制定時，他力主采用“違法歸責原則”，而非西方國家普遍采用的、對受害人舉證要求更高的“過錯原則”，其目的就是更好地保護公民權利。這種鮮明的立場，通過他的言傳身教，已成為中國行政法學界一種寶貴的精神傳統(tǒng)。從他身上，我們深刻地感受到，法學研究絕非象牙塔里的文字游戲，而是與人民的喜怒哀樂、社會的公平正義息息相關的偉大事業(yè)。這種深植于心靈深處的民本情懷和堅定信念，正是應老師作為一代法學泰斗最閃耀的人格魅力所在，不斷激勵著一代代行政法學人為之而奮斗。

五、擘畫行政法典藍圖，引領中國行政法學的未來方向

進入新時代，隨著我國法治建設的不斷深入，應老師的學術目光投向了一個更為宏偉的目標—編纂行政法典。他認為，在民法典成功編纂的背景下，總結經驗，適時推動行政法典的編纂，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是中國特色社會主義法治體系走向成熟的標志。盡管行政法因其內容龐雜、變動迅速，法典化在世界范圍內都是一個難題，但應老師以其一貫的學術勇氣和擔當精神，再次走在了時代前列，發(fā)出了“一定要搞出行政法典”的時代強音。他指出，我國行政法治建設歷經四十余年的發(fā)展，已經積累了豐富的立法經驗和實踐基礎，“救濟三法”與“行政三法”等一系列重要法律的頒布，為提取行政法領域的“公因式”、推動行政法的法典化創(chuàng)造了條件。

對于行政法典的編纂路徑，應老師提出了極具建設性的構想。他主張借鑒民法典的成功經驗，采取“總則+分編”的立法模式。他認為，行政法總則應當將行政法領域具有普遍適用性的基本原則、核心概念和共通制度提取出來，如人權保障、職權法定、比例原則、正當程序等基本原則，行政主體、行政相對人等基本范疇，以及行政公開、公眾參與、聽證、送達等共通程序。在此基礎上，再根據行政活動的內在邏輯，設置行政組織、行政行為、行政程序、行政監(jiān)督與救濟等分編。這一構想，既體現(xiàn)了法典編纂的體系化、科學化要求，又充分考慮了行政法的自身特點。近年來，應老師多次組織學術研討，發(fā)表系列文章，與學界同人共同探討行政法典編纂的重大理論和實踐問題，為這一宏大工程提供了寶貴的智力支持?？梢哉f，擘畫行政法典的藍圖，是應老師為中國行政法學發(fā)展點亮的又一盞指路明燈，它不僅凝聚了應老師畢生的學術智慧，更寄托了他對法治中國美好未來的殷切期望，必將持續(xù)引領中國行政法學邁向新的輝煌。

九十載春風化雨，桃李滿園；九十載弦歌不輟，薪火相傳。

衷心祝愿老人家：松鶴長春歲月甜，笑口常開樂無邊！

謹以此文賀呈應老九十華誕。

來源：《法脈薪傳 師恩永續(xù)——紀念應松年教授九十華誕賀壽文集》