為人民權(quán)益鼓與呼的法學(xué)泰斗

周佑勇

（全國人大社會建設(shè)委員會專職委員、教授）

瑤池果熟三千歲，海屋籌添九十春。值此應(yīng)松年老師九秩華誕來臨之際，欣作此文以致賀忱。應(yīng)老師作為新中國行政法學(xué)的重要創(chuàng)始人、拓荒者，對推動中國行政法和行政法學(xué)的發(fā)展做出了不可磨滅的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)。從1985年被譽(yù)為“黃埔一期”的全國行政法學(xué)師資進(jìn)修班開始，是他培養(yǎng)了一代又一代中國行政法學(xué)的骨干力量；從1989年《行政訴訟法》的頒行開始，是他推動了一部又一部重大行政法律的出臺，幾十年如一日，披荊斬棘、始終站在中國行政法學(xué)的前沿艱苦求索，一直為推動行政法學(xué)鼓與呼，為百姓權(quán)益爭與鳴，從而奠基和形成了中國行政法學(xué)的理論體系、學(xué)科體系和法治體系，推動了中國行政法學(xué)研究和行政法治建設(shè)的不斷繁榮發(fā)展。應(yīng)老師的學(xué)術(shù)思想及其貢獻(xiàn)，可謂窮纖入微、功崇德巨，堪為學(xué)界之頂流，吾輩之仰止。這里僅就對我影響最大、印象最深的談如下五點(diǎn)。

一、開創(chuàng)中國自主行政法學(xué)知識體系構(gòu)建，鑄就我國行政法學(xué)的獨(dú)立學(xué)科地位與理論大廈

理論的體系化是學(xué)科獨(dú)立和成熟的鮮明標(biāo)志。新中國的行政法和行政法學(xué)萌芽于20世紀(jì)50年代，曾借鑒蘇聯(lián)的模式，構(gòu)建在“管理論”的基礎(chǔ)之上，帶有濃厚的行政管理學(xué)色彩。直到改革開放后的80年代，我國行政法學(xué)才逐步褪去行政管理學(xué)的色彩，并獨(dú)立于民事法學(xué)。在這一發(fā)展過程中，應(yīng)老師功不可沒。早在20世紀(jì)80年代，應(yīng)老師在編寫的行政法教材中就提出關(guān)于“組織編—行為編—監(jiān)督編”的行政法理論框架。這一框架擺脫了蘇聯(lián)行政法學(xué)偏重行政管理的窠臼，也未完全照搬大陸法系國家的理論范式，而是立足中國國情，以行政權(quán)力的運(yùn)行邏輯為軸心，構(gòu)建了一個具有內(nèi)在體系融貫性的知識結(jié)構(gòu)。這一框架不僅為當(dāng)時的行政法教學(xué)與研究提供了清晰的指引，更重要的是，它為中國行政法學(xué)的獨(dú)立學(xué)科地位奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

隨著我國法治實(shí)踐的深入，應(yīng)老師敏銳地捕捉到行政行為在規(guī)范行政權(quán)、保障公民權(quán)利中的核心地位，將研究重心進(jìn)一步聚焦于行政行為的類型化、合法性要件與程序控制。同時，他將監(jiān)督機(jī)制具體化為以行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償為核心的救濟(jì)體系。由此，“組織編—行為編—監(jiān)督編”的宏觀框架，逐步精練和深化為目前學(xué)界廣為接受的以“行政主體—行政行為—監(jiān)督救濟(jì)”為基本內(nèi)容的行政法學(xué)知識體系和研究框架。這一體系的成熟，標(biāo)志著中國行政法學(xué)實(shí)現(xiàn)了從部門法知識的簡單聚合到具有嚴(yán)密邏輯和內(nèi)在理路的科學(xué)理論體系的重大轉(zhuǎn)型。這不僅深刻影響了此后數(shù)十年中國行政法學(xué)教材的編纂體例，更塑造了幾代行政法學(xué)人的學(xué)術(shù)思維方式，成為我們探討一切行政法問題的邏輯起點(diǎn)和分析框架?？梢哉f，沒有應(yīng)老師在知識體系構(gòu)建上的開創(chuàng)之功，中國行政法學(xué)的理論大廈便無從矗立。

二、開拓行政救濟(jì)新局面，構(gòu)建具有中國特色的權(quán)利保障機(jī)制

應(yīng)老師的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，不僅體現(xiàn)在宏大的理論建構(gòu)上，更體現(xiàn)在對具體制度的精妙設(shè)計(jì)與開拓創(chuàng)新上。他深刻認(rèn)識到，對公民權(quán)利的保障，最終必須落腳于行之有效的救濟(jì)途徑。因此，他將行政救濟(jì)制度的構(gòu)建置于行政法體系的核心位置。我國行政法制建設(shè)“從救濟(jì)法開始”的獨(dú)特路徑，便深受應(yīng)老師思想的影響。他認(rèn)為，要保護(hù)公民權(quán)利，就必須對行政權(quán)加以規(guī)范和制約，而建立“民告官”的行政訴訟制度，正是規(guī)范和制約行政權(quán)最直接、最有效的方式。在參與起草1989年《行政訴訟法》的過程中，應(yīng)老師和同仁們創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)了諸多具有中國特色的制度。比如，在普通法院內(nèi)單設(shè)行政庭的審理體制，既保證了司法統(tǒng)一，又體現(xiàn)了行政審判的專業(yè)性。又如，明確規(guī)定“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”，將行政機(jī)關(guān)置于被審視的位置，從根本上扭轉(zhuǎn)了“官強(qiáng)民弱”的訴訟格局。這些制度創(chuàng)新，至今仍是我國行政訴訟制度的基石，對促進(jìn)依法行政起到了不可估量的作用。

在行政復(fù)議領(lǐng)域，應(yīng)老師同樣厥功至偉。他很早就洞察到行政復(fù)議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯機(jī)制的獨(dú)特價值，并創(chuàng)新性地提出了“主渠道”理論。他認(rèn)為，在正常的國家行政爭議解決體系中，行政復(fù)議因其便捷、高效、專業(yè)的優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)成為公民尋求救濟(jì)的首選途徑，其受理的案件數(shù)量理應(yīng)數(shù)倍于行政訴訟。這一理論不僅深刻揭示了行政復(fù)議的應(yīng)然功能定位，也切中了當(dāng)時行政復(fù)議虛化、邊緣化的實(shí)踐弊病。在應(yīng)老師等學(xué)者的不懈推動下，“主渠道”理論最終被寫入《行政復(fù)議法》，成為指導(dǎo)我國行政復(fù)議制度改革與發(fā)展的指導(dǎo)原則。

三、高舉依法行政大旗，致力于在與行政法治建設(shè)相互促進(jìn)中推動我國行政法學(xué)發(fā)展

應(yīng)老師的學(xué)術(shù)生涯與我國的行政法治建設(shè)進(jìn)程緊密相連，他始終高舉依法行政的大旗，致力于在行政法理論與實(shí)踐二者的相互促進(jìn)中推動我國行政法學(xué)的發(fā)展。正如應(yīng)老師所言：“我國行政法學(xué)是在與行政法治建設(shè)相互促進(jìn)中發(fā)展起來的?！彼状螐?989年《行政訴訟法》關(guān)于“證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序”的判決標(biāo)準(zhǔn)中，敏銳地提煉和概括出依法行政的基本要求，并在此后發(fā)表的《依法行政論綱》等重要文獻(xiàn)中，系統(tǒng)闡述了“依法行政是依法治國的核心”這一重要論斷。這一理論提煉，不僅為行政訴訟的司法審查提供了清晰的標(biāo)尺，更重要的是，它將一個程序性的法律要求，升華為指導(dǎo)整個國家行政活動的基本準(zhǔn)則，為后續(xù)的法治政府建設(shè)提供了核心的理論支撐。

在“依法行政”理念的指引下，應(yīng)老師以極大的熱情和精力投身于國家的立法事業(yè)。他作為全國人大常委會法工委行政立法研究組的核心成員，積極參與并推動了《國家賠償法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等一系列重大行政法律的出臺。這些法律的制定，被學(xué)界譽(yù)為構(gòu)筑起中國行政法體系的“四梁八柱”，為中國行政法學(xué)奠定了堅(jiān)實(shí)的規(guī)范根基。在這一過程中，應(yīng)老師不僅貢獻(xiàn)了卓越的立法智慧，更將實(shí)踐中遇到的問題及時反饋到理論研究中，實(shí)現(xiàn)了理論與實(shí)踐的良性循環(huán)。例如，他在推動制定“行政三法”即《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》的過程中，深刻認(rèn)識到對具有共同性的行政行為進(jìn)行統(tǒng)一立法的重要性，并將其總結(jié)為“小法典式”的立法創(chuàng)舉，認(rèn)為這是適合中國國情的創(chuàng)新之路。這些立法實(shí)踐，反過來又豐富和發(fā)展了依法行政的內(nèi)涵，推動了法治政府建設(shè)從一個抽象的口號，逐步落實(shí)為具體的制度構(gòu)建，并最終上升為國家戰(zhàn)略。

四、始終心系百姓、胸懷人民，從未停止過為維護(hù)和促進(jìn)人民的權(quán)益鼓與呼

在應(yīng)老師浩瀚的學(xué)術(shù)思想體系中，最根本、最動人的價值底色，便是他始終心系百姓、胸懷人民，從未停止過為維護(hù)和促進(jìn)人民的權(quán)益鼓與呼。早在1983年，行政法學(xué)研究尚在起步階段，應(yīng)老師就在題為《行政法學(xué)理論基礎(chǔ)問題初探》的文章中，高瞻遠(yuǎn)矚地提出行政法的理論基礎(chǔ)問題，并旗幟鮮明地倡導(dǎo)“為人民服務(wù)”應(yīng)是我國行政法理論的根本基礎(chǔ)。他深刻地指出，行政法的根本宗旨應(yīng)當(dāng)是維護(hù)和促進(jìn)人民的福利，任何行政管理法規(guī)都不應(yīng)該違背人民的利益；一項(xiàng)行政管理法規(guī)執(zhí)行得如何，歸根結(jié)底要看其為人民服務(wù)的實(shí)際效果。這一論斷，在當(dāng)時具有石破天驚的意義，它將行政法從單純的“管理法”或“控權(quán)法”的工具性定位中解放出來，賦予了其深厚的價值內(nèi)涵和人民立場，確立了中國特色行政法學(xué)“以人民為中心”的價值內(nèi)核。

自那時起，無論是從事學(xué)術(shù)研究，還是參與立法實(shí)踐，應(yīng)老師始終是這一“服務(wù)論”理念最堅(jiān)定的踐行者。他曾無數(shù)次在各種場合的演講中告誡大家：“做行政法，心里一定要裝著老百姓，想著人民的利益?！薄靶姓ǖ母灸康脑谟诰S護(hù)和促進(jìn)人民的福利。離開這一點(diǎn)，行政法就失去了靈魂和方向?！边@一思想貫穿他所有的學(xué)術(shù)活動中。在推動《國家賠償法》制定時，他力主采用“違法歸責(zé)原則”，而非西方國家普遍采用的、對受害人舉證要求更高的“過錯原則”，其目的就是更好地保護(hù)公民權(quán)利。這種鮮明的立場，通過他的言傳身教，已成為中國行政法學(xué)界一種寶貴的精神傳統(tǒng)。從他身上，我們深刻地感受到，法學(xué)研究絕非象牙塔里的文字游戲，而是與人民的喜怒哀樂、社會的公平正義息息相關(guān)的偉大事業(yè)。這種深植于心靈深處的民本情懷和堅(jiān)定信念，正是應(yīng)老師作為一代法學(xué)泰斗最閃耀的人格魅力所在，不斷激勵著一代代行政法學(xué)人為之而奮斗。

五、擘畫行政法典藍(lán)圖，引領(lǐng)中國行政法學(xué)的未來方向

進(jìn)入新時代，隨著我國法治建設(shè)的不斷深入，應(yīng)老師的學(xué)術(shù)目光投向了一個更為宏偉的目標(biāo)—編纂行政法典。他認(rèn)為，在民法典成功編纂的背景下，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時推動行政法典的編纂，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是中國特色社會主義法治體系走向成熟的標(biāo)志。盡管行政法因其內(nèi)容龐雜、變動迅速，法典化在世界范圍內(nèi)都是一個難題，但應(yīng)老師以其一貫的學(xué)術(shù)勇氣和擔(dān)當(dāng)精神，再次走在了時代前列，發(fā)出了“一定要搞出行政法典”的時代強(qiáng)音。他指出，我國行政法治建設(shè)歷經(jīng)四十余年的發(fā)展，已經(jīng)積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)，“救濟(jì)三法”與“行政三法”等一系列重要法律的頒布，為提取行政法領(lǐng)域的“公因式”、推動行政法的法典化創(chuàng)造了條件。

對于行政法典的編纂路徑，應(yīng)老師提出了極具建設(shè)性的構(gòu)想。他主張借鑒民法典的成功經(jīng)驗(yàn)，采取“總則+分編”的立法模式。他認(rèn)為，行政法總則應(yīng)當(dāng)將行政法領(lǐng)域具有普遍適用性的基本原則、核心概念和共通制度提取出來，如人權(quán)保障、職權(quán)法定、比例原則、正當(dāng)程序等基本原則，行政主體、行政相對人等基本范疇，以及行政公開、公眾參與、聽證、送達(dá)等共通程序。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)行政活動的內(nèi)在邏輯，設(shè)置行政組織、行政行為、行政程序、行政監(jiān)督與救濟(jì)等分編。這一構(gòu)想，既體現(xiàn)了法典編纂的體系化、科學(xué)化要求，又充分考慮了行政法的自身特點(diǎn)。近年來，應(yīng)老師多次組織學(xué)術(shù)研討，發(fā)表系列文章，與學(xué)界同人共同探討行政法典編纂的重大理論和實(shí)踐問題，為這一宏大工程提供了寶貴的智力支持?？梢哉f，擘畫行政法典的藍(lán)圖，是應(yīng)老師為中國行政法學(xué)發(fā)展點(diǎn)亮的又一盞指路明燈，它不僅凝聚了應(yīng)老師畢生的學(xué)術(shù)智慧，更寄托了他對法治中國美好未來的殷切期望，必將持續(xù)引領(lǐng)中國行政法學(xué)邁向新的輝煌。

九十載春風(fēng)化雨，桃李滿園；九十載弦歌不輟，薪火相傳。

衷心祝愿老人家：松鶴長春歲月甜，笑口常開樂無邊！

謹(jǐn)以此文賀呈應(yīng)老九十華誕。

來源：《法脈薪傳 師恩永續(xù)——紀(jì)念應(yīng)松年教授九十華誕賀壽文集》