導(dǎo)讀

當(dāng)城市發(fā)展從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”，我們?cè)撊绾沃厮芗覉@？中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)深度對(duì)話多位城市規(guī)劃學(xué)者，從理念變革、治理邏輯到實(shí)施路徑，拆解“人民城市”的內(nèi)涵?？此麄?nèi)绾谓獯鸪鞘袕摹氨雀叨取钡健氨葴囟取钡霓D(zhuǎn)向，剖析更新中那些“改與不改”、“新與舊”的真正難題。

本文字?jǐn)?shù)：3726字

閱讀時(shí)間：12分鐘

作者 | 周劍云

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事、城市更新分會(huì)委員，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授

2025年中央城市工作會(huì)議明確指出了我國(guó)城市化進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段，城市發(fā)展轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的新階段，提出了創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市的建設(shè)目標(biāo)，并要求城市工作要深刻把握和主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)變化，轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入。與客觀存在的現(xiàn)象不同，城市是“主體間性”（intersubjectivity）的產(chǎn)物，會(huì)議的論述作為“常理”（common sense）為社會(huì)認(rèn)知城市提供了新范式，不僅將深刻改變?nèi)藗兊纳鐣?huì)互動(dòng)行為，更將重新定義城市與區(qū)域發(fā)展的路徑和方向，意義重大而深遠(yuǎn)。從治理的角度深刻領(lǐng)悟會(huì)議精神，需要充分認(rèn)識(shí)城市化轉(zhuǎn)型與治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

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充分認(rèn)識(shí)城市化轉(zhuǎn)型的歷史意義

“我國(guó)城市化進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段”的論斷明確了我國(guó)城市化進(jìn)程的歷史坐標(biāo)。城市化遵循普遍的“S”曲線規(guī)律，但各國(guó)在曲線斜率、拐點(diǎn)數(shù)值及發(fā)展階段特征上存在顯著差異。關(guān)于我國(guó)城市化拐點(diǎn)數(shù)值的預(yù)測(cè)存在不同的觀點(diǎn)，會(huì)議“穩(wěn)定發(fā)展階段”的定論蘊(yùn)含著雙重歷史意義。

1

第一，城鄉(xiāng)互動(dòng)的深化與鄉(xiāng)村景觀都市化（landscape urbanism）。城市化后期的“穩(wěn)定”并非靜止，而是動(dòng)態(tài)平衡的新階段；一方面，鄉(xiāng)村人口繼續(xù)向城市遷移；另一方面，城市人口攜帶資本、知識(shí)與信息回流鄉(xiāng)村，驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村多維轉(zhuǎn)型。前者是一般城市化現(xiàn)象，后者是鄉(xiāng)村景觀都市化，其目標(biāo)是在城市化進(jìn)程中保留和優(yōu)化自然景觀與生態(tài)環(huán)境，提升鄉(xiāng)村的生活質(zhì)量和美學(xué)價(jià)值。鄉(xiāng)村景觀都市化則更加注重生態(tài)環(huán)境、景觀設(shè)計(jì)和文化遺產(chǎn)的保護(hù)。

2

第二，城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。城市發(fā)展從依賴新區(qū)/新城擴(kuò)張的外延式增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向以城市更新為核心的內(nèi)涵式提升；更新發(fā)展聚焦于城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與空間品質(zhì)的躍升。一方面是城市系統(tǒng)要素的更新，通過(guò)完善道路與公共交通、構(gòu)建生態(tài)綠地系統(tǒng)等綠色基礎(chǔ)設(shè)施體系，調(diào)整城市功能與空間結(jié)構(gòu)；另一方面是城市片區(qū)更新，通過(guò)對(duì)貧困地區(qū)、老舊片區(qū)及具有市場(chǎng)潛力的地區(qū)進(jìn)行更新改造，全面提升城市人居環(huán)境品質(zhì)。

2

充分認(rèn)識(shí)我國(guó)城市化進(jìn)程及其治理結(jié)構(gòu)的特征

城市化轉(zhuǎn)型深刻重塑著規(guī)劃治理的范式，其核心在于“城鄉(xiāng)規(guī)劃”從快速增長(zhǎng)時(shí)期的“增長(zhǎng)管理工具”轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展階段的“協(xié)商治理平臺(tái)”。首先是從“建設(shè)”到“發(fā)展”轉(zhuǎn)變，建設(shè)聚焦于諸如基礎(chǔ)設(shè)施、建筑等物質(zhì)形態(tài)的塑造，而發(fā)展則著眼于城市整體、持續(xù)的進(jìn)步與品質(zhì)提升。其次是從“管理”到“治理”轉(zhuǎn)型，管理側(cè)重于組織內(nèi)部的效率與控制，治理則強(qiáng)調(diào)在更廣闊的社會(huì)、社區(qū)乃至國(guó)家層面，通過(guò)多元主體的合作與協(xié)商達(dá)成目標(biāo)。這種范式的轉(zhuǎn)型根植于我國(guó)獨(dú)特的城市化歷史進(jìn)程，主要體現(xiàn)在幾個(gè)核心維度：

第一是規(guī)劃對(duì)象的轉(zhuǎn)型：從“城市建設(shè)”主導(dǎo)到“城市發(fā)展”引領(lǐng)。1950年代引入蘇聯(lián)城市規(guī)劃以來(lái)，我國(guó)城市規(guī)劃的核心是“城市建設(shè)規(guī)劃”；近三十年 通過(guò)“土地有償使用”制度創(chuàng)新，借助市場(chǎng)力量加快了城市建設(shè)的速度，取得舉世矚目的成就。快速增長(zhǎng)階段的城市發(fā)展表現(xiàn)為政府通過(guò)土地出讓獲取建設(shè)資金并開(kāi)發(fā)土地，以此吸引社會(huì)投資，“規(guī)劃”的主要作用是管理土地出讓并監(jiān)督開(kāi)發(fā)建設(shè)，其特征是“土地出讓”驅(qū)動(dòng)“規(guī)劃建設(shè)”，核心理念是“建設(shè)管理”。 進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期后，規(guī)劃治理的挑戰(zhàn)是“土地出讓”的發(fā)展模式面臨風(fēng)險(xiǎn)增大、市場(chǎng)容量有限等制約因素。存量發(fā)展的規(guī)劃要求超越“土地出讓管理”的思想籬笆，而應(yīng)成為釋放土地使用潛力，激發(fā)社會(huì)活力與聚合社會(huì)資本的政策工具。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)踐行人民城市理念，注重以人為本，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)城市發(fā)展動(dòng)力從資本驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)向人本驅(qū)動(dòng)內(nèi)涵式發(fā)展。

第二是規(guī)劃內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型：從建設(shè)“管理”到發(fā)展“治理”。快速城市化時(shí)期，面對(duì)大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，規(guī)劃建設(shè)的核心任務(wù)是滿足基礎(chǔ)性 “有沒(méi)有”住房需求，尤其是通過(guò)新區(qū)/新城等大規(guī)模新增建設(shè)滿足發(fā)展需求，管理重心在于建設(shè)過(guò)程的控制與效率。城市化進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段后，住房需求轉(zhuǎn)向“好不好”的品質(zhì)提升，滿足需求的方式發(fā)生根本變化。就居住改善方式而言，首先是“擇居”的市場(chǎng)路徑，表現(xiàn)為居住地的遷移，居民選擇環(huán)境、服務(wù)和住房更優(yōu)的社區(qū)，這就給市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的城市增長(zhǎng)提供了機(jī)會(huì)。其次是“改善”的社會(huì)路徑，社區(qū)與居民通過(guò)自有資金與勞力投入來(lái)改善現(xiàn)有社區(qū)環(huán)境與居住條件；這種模式非以資本利潤(rùn)為導(dǎo)向，而是以滿足自身訴求為核心提升城市環(huán)境品質(zhì)，本質(zhì)是社會(huì)力量驅(qū)動(dòng)的城市更新。社區(qū)和居民自主更新應(yīng)該成為城市發(fā)展的主要方向。

第三是治理理念的轉(zhuǎn)型：從“公-私”對(duì)立的管理者轉(zhuǎn)型為更新規(guī)劃的行動(dòng)者。穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期規(guī)劃治理的核心在于構(gòu)建能夠有效激發(fā)社會(huì)訴求與社會(huì)力量的平臺(tái)與機(jī)制。穩(wěn)定發(fā)展階段不能單純依賴市場(chǎng)資本驅(qū)動(dòng)，而是鼓勵(lì)社會(huì)和社區(qū)的參與。更新規(guī)劃應(yīng)以“社會(huì)”為中心建構(gòu) “規(guī)劃-社會(huì)-發(fā)展”的良性循環(huán)，而不是為“資本”服務(wù)的“規(guī)劃-市場(chǎng)-發(fā)展”的快速增長(zhǎng)模式。這意味著規(guī)劃需超越為市場(chǎng)資本創(chuàng)造機(jī)會(huì)的單一角色，轉(zhuǎn)向成為協(xié)調(diào)多元主體、賦能社會(huì)參與、共同推動(dòng)城市品質(zhì)躍升的治理中樞。

3

現(xiàn)代化城市體系的規(guī)劃法制建設(shè)

順應(yīng)快速增長(zhǎng)期的“建設(shè)管理”向穩(wěn)定發(fā)展期“發(fā)展治理”的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市目標(biāo)，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系亟需以下兩項(xiàng)法制建設(shè)。

1

第一是規(guī)劃賦權(quán)：城市發(fā)展從“土地出讓驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“土地權(quán)利激活”。快速增長(zhǎng)時(shí)期“土地出讓”模式難以為繼；更新發(fā)展涉及國(guó)有建設(shè)用地、集體土地、私人產(chǎn)權(quán)房等復(fù)雜的土地權(quán)屬以及復(fù)雜多元的利益訴求，如何通過(guò)土地賦權(quán)激發(fā)土地使用者的更新動(dòng)力成為規(guī)劃治理的核心問(wèn)題；關(guān)鍵在于“賦權(quán)”而非“剝奪”；即通過(guò)如容積率獎(jiǎng)勵(lì)、用途轉(zhuǎn)換許可、產(chǎn)權(quán)整合機(jī)制等規(guī)劃工具清晰界定和保障各類土地權(quán)利人在更新中的權(quán)益，為其自主更新或與市場(chǎng)資本合作創(chuàng)造制度空間。通過(guò)激發(fā)業(yè)主、社區(qū)和集體組織等土地權(quán)利人的主動(dòng)性形成可持續(xù)的“自主更新”，旨在持續(xù)性釋放土地的潛在價(jià)值，而非依賴一次性土地出讓收益。這是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體規(guī)劃實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)。

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第二是政府賦能：從“消極管控者”轉(zhuǎn)向“積極行動(dòng)者”。快速城市化時(shí)期，政府兼具“土地所有者”和“開(kāi)發(fā)管控者”雙重角色，其本質(zhì)是基于“公-私” 對(duì)立結(jié)構(gòu)的消極管理，政府職能側(cè)重建設(shè)審批、監(jiān)督和違章查處。存量發(fā)展階段則要求政府扮演更積極、綜合的行動(dòng)者角色，要求具備規(guī)劃編制與調(diào)整、土地收儲(chǔ)與整合、融資、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)管理等全鏈條實(shí)施能力。因此，制度保障的關(guān)鍵是通過(guò)專門立法賦予政府或其法定機(jī)構(gòu)的綜合性權(quán)力；可借鑒英國(guó)“城市發(fā)展公司”（UDC）等模式，創(chuàng)設(shè)具有法定地位、集規(guī)劃?rùn)?quán)、土地權(quán)、融資權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)于一體的專業(yè)更新機(jī)構(gòu)。只有法律賦能，政府才能有效承擔(dān)起組織、協(xié)調(diào)、推動(dòng)復(fù)雜更新項(xiàng)目的重任，從“管理者”真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袆?dòng)者”。

結(jié) 語(yǔ)

以“常理”共識(shí)和立法保障

引領(lǐng)城市現(xiàn)代化治理

面臨城市化的歷史性轉(zhuǎn)折，中央城市工作會(huì)議的論述揭示了主體間性的城市“常理”（common sense）——它是社會(huì)互動(dòng)中建構(gòu)的共同認(rèn)知基礎(chǔ)，也是詮釋城市發(fā)展規(guī)律的共享意義框架。當(dāng)社會(huì)成員共享這一“常理”，即意味著對(duì)發(fā)展情境的共同定義。 “常理”表現(xiàn)為城市更新的“常態(tài)”，為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市目標(biāo)亟需堅(jiān)實(shí)的立法保障；第一是向市場(chǎng)主體與土地賦權(quán)，順應(yīng)土地使用市場(chǎng)化的現(xiàn)實(shí)狀況，通過(guò)法定規(guī)劃賦權(quán)機(jī)制，清晰界定并保障國(guó)有、集體、私人多元土地權(quán)利人的權(quán)益，激發(fā)其自主更新或與市場(chǎng)結(jié)合釋放土地價(jià)值與潛力的內(nèi)在動(dòng)力，使城市更新發(fā)展植根于市場(chǎng)活力與社會(huì)主動(dòng)性的土壤。第二是向地方政府賦能，推動(dòng)地方政府角色從“公-私” 對(duì)立的消極管控者，轉(zhuǎn)向引領(lǐng)現(xiàn)代化目標(biāo)共同體的積極“行動(dòng)者”。借鑒快速城市化時(shí)期的“開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)”在新區(qū)/新城建設(shè)中積累的綜合統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)立法創(chuàng)設(shè)具有土地所有權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、融資權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)的法定更新實(shí)施機(jī)構(gòu)；并使之成為更新發(fā)展的核心行動(dòng)者，從而探索出一條立足國(guó)情、融合歷史經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)特色的城市更新發(fā)展道路。

供稿單位：中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市更新分會(huì)

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