來源 | 人民論壇網(wǎng)-國家治理雜志
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今年1月1日， 我國首部關(guān)于國家公園的專門立法 （以下簡稱《國家公園法》）正式實施。 《國家公園法》的頒布實施從根本上解決國家公園領(lǐng)域法律依據(jù)缺失的問題， 標志著以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)進入了法治化、規(guī)范化的新階段。面向未來， 如何 深入把握落實國家公園法的法治邏輯與實現(xiàn)路徑？推薦閱讀 武漢大學(xué)法學(xué)院院長秦天寶在《國家治理》雜志的最新刊文。

核心觀點速覽

▲ 《國家公園法》堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、多方參與、社會共享”的機制，實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。

▲ 該法明確中央統(tǒng)籌、屬地管理與機構(gòu)執(zhí)法的權(quán)責(zé)配置框架，確立分區(qū)分類的差異化空間管控模式，并形成政府主導(dǎo)、多方參與的共享機制。

▲ 實現(xiàn) 法律文本向治理效能的有效轉(zhuǎn)化，需著力于立法協(xié)同與配套制度細化，推動跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制實質(zhì)化運作，并強化智慧治理與專業(yè)化人才隊伍建設(shè)。

立法理念與價值遵循

《國家公園法》的出臺總結(jié)我國國家公園體制試點十年來的經(jīng)驗成果，更從制度上終結(jié)“分散管理”的舊有格局，為構(gòu)建“統(tǒng)一治理”的新體系奠定堅實法律基礎(chǔ)。

• 法治統(tǒng)一性

一段時間以來，我國以國家公園為主體的自然保護地體系，體現(xiàn)為條塊分割、多頭管理的治理模式。不同類型的自然保護地分別由林業(yè)、草原、環(huán)保、住建、國土等多個部門管理，導(dǎo)致現(xiàn)實中存在權(quán)責(zé)不清、管理效率低下等問題?！秶夜珗@法》首次從法律層面明確定義國家公園的概念，規(guī)定“國家公園是由國務(wù)院批準設(shè)立，以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地和海洋區(qū)域”。這一定義確立了國家公園在自然保護地體系中的主體地位，為推動實現(xiàn)到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系的目標奠定法律基礎(chǔ)。

針對管理體制中存在的問題，《國家公園法》第6條規(guī)定“國家建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制”，明確國務(wù)院國家公園主管部門、國家公園管理機構(gòu)，以及地方政府的職責(zé)，并強調(diào)跨區(qū)域協(xié)同治理。從法律的角度有效解決多頭管理、權(quán)責(zé)不清等問題；并進一步要求，“按照規(guī)定設(shè)立的各國家公園管理機構(gòu)依照本法和規(guī)定的職責(zé)，負責(zé)各國家公園的保護和管理工作，履行自然資源、林業(yè)草原等領(lǐng)域的相關(guān)行政執(zhí)法職責(zé)”，同時明確“國家公園所在地地方人民政府行使本行政區(qū)域內(nèi)國家公園的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管、防災(zāi)減災(zāi)等職責(zé)”。通過權(quán)責(zé)法定確保各部門在法律框架內(nèi)既各司其職，又相互配合，形成國家公園管理的制度合力。

• 利益衡平性

國家公園建設(shè)涉及多方利益的平衡與協(xié)調(diào)，其中既包括生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展的平衡，也包括國家利益與地方權(quán)益的協(xié)調(diào)?！秶夜珗@法》第4條規(guī)定，國家公園建設(shè)應(yīng)堅持“生態(tài)保護第一，統(tǒng)籌保護和發(fā)展”的原則，堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、多方參與、社會共享”的機制，實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一，充分體現(xiàn)法律對利益衡平的價值追求。

針對國家公園內(nèi)、外的發(fā)展訴求，《國家公園法》通過分區(qū)管控、影響評估、生態(tài)補償、優(yōu)先聘用、特許經(jīng)營等一系列制度設(shè)計，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，在嚴格保護的前提下，充分考慮當(dāng)?shù)鼐用窀纳粕a(chǎn)生活的合理需求，努力實現(xiàn)生態(tài)保護與民生改善相統(tǒng)一。確立公眾參與的法律地位，為構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與機制，提供法律依據(jù)。在保障當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)益方面，注重保護原有居民的合法權(quán)益，充分考慮其改善生產(chǎn)生活的合理需要。通過設(shè)立公益崗位、志愿服務(wù)、生態(tài)體驗等多樣化制度設(shè)計，將法律原則轉(zhuǎn)化為可操作路徑，推動公眾由“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”，實現(xiàn)參與渠道制度化、常態(tài)化。

• 系統(tǒng)協(xié)同性

國家公園作為我國新興的重要地理空間與生態(tài)空間，并非單一生態(tài)系統(tǒng)或資源要素的簡單疊加，而是涵蓋多種自然要素和生態(tài)過程的綜合性生命共同體。這一特性決定了對國家公園的保護、治理，必須遵循其固有的自然規(guī)律，進行整體性、系統(tǒng)性和綜合性治理。這其中不僅涉及環(huán)境污染的治理、資源如何可持續(xù)利用，還有生物多樣性保護等多方面問題的統(tǒng)籌解決。

《國家公園法》要求，按照自然生態(tài)系統(tǒng)特性和內(nèi)在規(guī)律，對國家公園實行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。其中，第20條規(guī)定：“國家堅持山水林田湖草沙一體化保護，按照自然生態(tài)系統(tǒng)特性和內(nèi)在規(guī)律，對國家公園實行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”。這種整體系統(tǒng)的立法思路，符合自然生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律，突破以往按要素分而治之的局限。在協(xié)同機制方面，國家公園往往跨越多個行政區(qū)域，需在國務(wù)院主管部門統(tǒng)籌下，建立中央與地方、各部門之間的協(xié)作機制，明確事權(quán)劃分，推進信息共享與執(zhí)法聯(lián)動，實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的整體保護和協(xié)同治理。針對跨省域國家公園管理問題，《國家公園法》規(guī)定由“國務(wù)院國家公園主管部門商國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立工作協(xié)調(diào)機制，組織協(xié)調(diào)跨省域國家公園建設(shè)重大事項”。這種跨區(qū)域協(xié)同機制為跨省域國家公園的有效管理，提供了法律依據(jù)。

海南熱帶雨林國家公園中的“獨木成林”。新華社發(fā)

規(guī)制思路與實踐導(dǎo)向

《國家公園法》通過明晰保護與發(fā)展的邊界，引導(dǎo)政府、市場與社會力量形成合力，構(gòu)建起中央統(tǒng)籌、屬地管理與機構(gòu)執(zhí)法的權(quán)責(zé)配置框架，確立分區(qū)分類的差異化空間管控模式，并形成政府主導(dǎo)、多方參與的共享機制。

• 明確中央統(tǒng)籌、屬地管理與機構(gòu)執(zhí)法的權(quán)責(zé)邊界

《國家公園法》確立由國務(wù)院國家公園主管部門統(tǒng)一負責(zé)全國國家公園監(jiān)督管理工作的法定職責(zé)，明確國家公園管理機構(gòu)具體承擔(dān)各國家公園的保護、管理和行政執(zhí)法職責(zé)。也就是說，國家公園管理機構(gòu)除負責(zé)國家公園的日常保護管理工作，還被明確賦予自然資源、林業(yè)草原等領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)。這就意味著，國家公園管理機構(gòu)將自行承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，有效解決以往委托執(zhí)法中存在的權(quán)責(zé)失衡問題，進一步實現(xiàn)管理事權(quán)與執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一。地方人民政府則行使經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管、防災(zāi)減災(zāi)等職責(zé)，承擔(dān)國家公園設(shè)立前的勘界立標、生態(tài)移民等基礎(chǔ)性工作，與國家公園管理機構(gòu)一道建立協(xié)同保護機制。這樣便確保國家公園管理機構(gòu)能夠更加專注于生態(tài)保護，而國家公園區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)和社會治理需求亦能得到保障。

對于跨省域的國家公園，《國家公園法》還專門規(guī)定，由國務(wù)院國家公園主管部門會同相關(guān)省級人民政府，組織協(xié)調(diào)跨省域國家公園建設(shè)重大事項。這一權(quán)責(zé)配置框架，可以在發(fā)揮國家公園管理機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢的同時，發(fā)揮地方政府綜合管理能力，使國家公園管理機構(gòu)的專業(yè)性與地方政府的綜合性相結(jié)合。此外，信息共享和執(zhí)法聯(lián)動機制的建立，亦可以對破壞自然資源、污染環(huán)境等違法行為，進行全方位監(jiān)管，為國家公園建設(shè)持續(xù)提供保障。

• 形成分區(qū)分類的差異化治理模式

依據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)特性、功能定位和管理目標，國家公園劃分為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)。核心保護區(qū)是指自然生態(tài)系統(tǒng)保存完整、代表性強、核心資源集中分布或生態(tài)脆弱的區(qū)域，其余則為一般控制區(qū)。針對不同分區(qū)，《國家公園法》確立了差異化管理模式，即核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，僅允許開展必要的保護、監(jiān)測、科研等活動；對一般控制區(qū)則相對寬松，允許開展科普宣傳、生態(tài)旅游、教育文化體育等公共服務(wù)活動。根據(jù)《國家公園法》第21條，國家公園總體規(guī)劃需經(jīng)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查同意后，再報國務(wù)院國家公園主管部門批準實施，這一規(guī)定為地方政府結(jié)合本地實際細化管理規(guī)則提供了程序上的依據(jù)。

可見，國家公園地方立法的功能，正從先行性立法轉(zhuǎn)向?qū)嵤┬粤⒎?，以實現(xiàn)管理事權(quán)的差異化配置。實踐中，三江源國家公園在《國家公園法》頒布后，即根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和文件規(guī)定，制定了分區(qū)管控要求，明確區(qū)域內(nèi)允許和禁止開展的活動事項。分區(qū)分類的治理模式從根本上摒棄“一刀切”的粗放管理，通過空間上的精準施策，在守護核心生態(tài)資產(chǎn)的同時，為公眾教育、科研探索和社區(qū)共融創(chuàng)造條件，從而構(gòu)建起保護與發(fā)展良性互動的國家公園治理格局，亦增強了制度的適應(yīng)性和可操作性。

• 構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與的治理體系

《國家公園法》明確政府在規(guī)劃編制、空間管控，以及執(zhí)法監(jiān)管和資金保障等方面的職責(zé)，構(gòu)建起從中央統(tǒng)籌到地方落實的垂直管理框架。在這一框架下，還專設(shè)“參與和共享”一章，在立法層面上確立公眾在國家公園保護事業(yè)中的地位。在理念上突破傳統(tǒng)自然保護中以行政手段為主的單一管理模式，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、多方參與和社會共享相結(jié)合的現(xiàn)代化治理體系。除此之外，通過生態(tài)補償、就業(yè)優(yōu)先、特許經(jīng)營、志愿服務(wù)等多樣利益調(diào)節(jié)與參與工具，使周邊社區(qū)和更廣泛的社會公眾，能夠從良好的生態(tài)環(huán)境中獲取實實在在的福祉，從而將外在的保護要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的行動自覺，形成“保護—受益—再保護”的良性循環(huán)，讓綠水青山的守護者，能夠更直接、更公平、更可持續(xù)地分享“金山銀山”的發(fā)展成果，為國家公園的長期穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展筑牢根基。

這是2021年9月28日在三江源國家公園可可西里保護區(qū)拍攝的藏羚羊。新華社記者 李占軼 攝

實施路徑與著力方向

作為自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的“最美國土”，國家公園的保護管理事關(guān)國家生態(tài)安全和中華民族的永續(xù)發(fā)展。面向未來，應(yīng)進一步優(yōu)化舉措，確保在嚴格保護生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的同時，有效激活國家公園的生態(tài)產(chǎn)品價值，讓綠水青山成為可以惠及廣大人民群眾的金山銀山。

• 強化立法協(xié)同與配套制度建設(shè)

《國家公園法》作為國家層面立法，需要下位法的配套細化，才能有效實施。國家公園所在地省級人大及其常委會，可以結(jié)合本地區(qū)實際情況對國家公園保護和管理等事項制定具體辦法。這需要各地加快地方立法進程，形成以《國家公園法》為統(tǒng)領(lǐng)，地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為補充的完整法律體系。立法的協(xié)同性不僅體現(xiàn)在層級上，還體現(xiàn)在區(qū)域間。對于跨省域國家公園，如武夷山國家公園，需要建立區(qū)域協(xié)同的立法機制，確保不同省份對同一國家公園的管理標準、執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。

除了立法協(xié)同，還需要重視配套制度的細化。《國家公園法》確立的多項制度需要具體實施機制支撐，其中規(guī)定的國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，需要與自然資源部門的登記規(guī)則銜接；規(guī)定的生態(tài)保護補償制度、特許經(jīng)營制度等，也需要制定具體的實施辦法和標準。尤其是對于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)這類創(chuàng)新性制度，當(dāng)前法律文本中仍為原則性規(guī)定，亟待通過配套制度細化。如第42條提出“鼓勵建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”，在實踐中還缺乏具體路徑。未來需探索建立生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測、價值評價、經(jīng)營開發(fā)和保護補償機制，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，制定核算標準，并健全市場交易與利益分配規(guī)則。

• 推動跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制的實質(zhì)化運作

國家公園往往跨越多個行政區(qū)域，如大熊貓國家公園涉及四川、陜西、甘肅三省，武夷山國家公園橫跨福建、江西兩省。針對這一特點，《國家公園法》第6條規(guī)定，“國務(wù)院國家公園主管部門商國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立工作協(xié)調(diào)機制，組織協(xié)調(diào)跨省域國家公園建設(shè)重大事項”。這一規(guī)定為跨行政區(qū)協(xié)調(diào)提供法律依據(jù)，但需要實質(zhì)化運作機制加以落實。也就是說，跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制的實質(zhì)化運作，需要從機構(gòu)設(shè)置、程序規(guī)則和保障措施三方面入手。在機構(gòu)設(shè)置上，可以借鑒武夷山國家公園贛閩兩省聯(lián)合調(diào)研、會商的經(jīng)驗，建立常態(tài)化協(xié)調(diào)機構(gòu)；在程序規(guī)則上，明確協(xié)調(diào)事項的范圍、決策程序和執(zhí)行保障；在保障措施上，建立信息共享、聯(lián)合執(zhí)法和糾紛解決等配套機制。特別是，推動建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測”跨區(qū)域協(xié)同治理模式，避免因行政區(qū)劃分割導(dǎo)致管理標準不一、執(zhí)法寬嚴失度等問題。此外，需強化頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新的有機結(jié)合，有效破解行政區(qū)劃分割帶來的體制機制障礙，提升國家公園的整體性保護水平，推動協(xié)同治理從形式協(xié)商向?qū)嵸|(zhì)整合轉(zhuǎn)變，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運行高效的區(qū)域協(xié)同治理體系。

• 重視科技賦能與人才隊伍建設(shè)

《國家公園法》第8條規(guī)定，“國家鼓勵和支持國家公園相關(guān)科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)和應(yīng)用推廣，加強國家公園專業(yè)人才培養(yǎng)，強化科技創(chuàng)新對國家公園建設(shè)的支撐作用”。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)迅猛發(fā)展，為國家公園高質(zhì)量發(fā)展帶來新機遇。構(gòu)建天空地一體化監(jiān)測管控體系，可以對國家公園的生態(tài)狀況、人為活動，進行實時監(jiān)控和智能分析。當(dāng)前，已有多個國家公園對此開展了有益探索。例如，東北虎豹國家公園通過無線紅外相機等野外監(jiān)測終端，識別和監(jiān)測野生動物，實時傳輸相關(guān)數(shù)據(jù)，有效提升生態(tài)保護的效率；武夷山國家公園綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，并通過大數(shù)據(jù)采集和分析，提升管理效能與巡護水平。未來，應(yīng)將這些有益探索推廣應(yīng)用到以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)中，通過構(gòu)建統(tǒng)一的智慧管理平臺，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，為科學(xué)決策和精準管理提供支撐。國家公園管理需要專業(yè)化的人才隊伍，管理人員不僅需要懂林業(yè)、環(huán)保等知識，而且要熟悉資源、水利、國土等相關(guān)法律法規(guī)，打造“一專多能”的綜合執(zhí)法隊伍。加強對執(zhí)法人員的全面培訓(xùn)、系統(tǒng)培訓(xùn)，以提高依法行政的能力，尤其是對于那些被新賦予的行政執(zhí)法職責(zé)，更要加強執(zhí)法程序、法律適用等方面的專業(yè)培訓(xùn)，確保執(zhí)法行為的規(guī)范性。

上文略有刪減

選自 |《國家治理》雜志2025年第20期

原標題 | 深入把握國家公園法的價值理念與實踐導(dǎo)向

作者 | 武漢大學(xué)法學(xué)院院長、教授 秦天寶

新媒體編輯 | 王思楠

原文責(zé)編 | 李懿