李燕凌,胡依諾.城鄉(xiāng)融合要“兩手抓”——讓進(jìn)城農(nóng)民工“走得出”,讓回流農(nóng)民工“留得住”[J].中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2025,(02):17-21.

城鄉(xiāng)融合要“兩手抓”

——讓進(jìn)城農(nóng)民工“走得出”，讓回流農(nóng)民工“留得住”

黨的二十屆三中全會(huì)決定指出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《2023年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，目前我國(guó)農(nóng)民工總量已達(dá)到29753萬(wàn)人，較上年增長(zhǎng)0.6%，其中外出農(nóng)民工增長(zhǎng)達(dá)到2.7%。報(bào)告同時(shí)顯示，從農(nóng)民工的分布與流向來(lái)看，農(nóng)民工向中西部地區(qū)回流的現(xiàn)象明顯增強(qiáng)。從輸入地看，在東部地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工15277萬(wàn)人，比上年減少170萬(wàn)人，下降1.1%；中部地區(qū)達(dá)6982萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)3.1%；西部地區(qū)6552萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)1.8%；東北地區(qū)872萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)3.4%?？梢哉f(shuō)，回流農(nóng)民工數(shù)量也在持續(xù)增長(zhǎng)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與加快城鄉(xiāng)融合具有根本性聯(lián)系。農(nóng)民工群體是城鄉(xiāng)融合的重要力量，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鄉(xiāng)融合過(guò)程中“人”的要素的客觀流動(dòng)，推動(dòng)這一進(jìn)程有利于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)間的合理要素流動(dòng)。2025年中央“一號(hào)文件”明確提出這一政策導(dǎo)向，要求健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，一系列相關(guān)舉措為加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程提供了有力保障。2025年中央“一號(hào)文件”將在縣域內(nèi)進(jìn)一步支持發(fā)展就業(yè)容量大的富民產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民就近就業(yè)增收，作為“拓寬農(nóng)民增收渠道”的重要舉措之一，特別強(qiáng)調(diào)正確處理好在城市的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”和在縣域內(nèi)的“回流農(nóng)民工就業(yè)、縣域農(nóng)民增收”之間的辯證關(guān)系，為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略有效銜接指明了方向。如何讓進(jìn)城農(nóng)民工“走得出”、讓縣域回流農(nóng)民工“留得住”，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)，是當(dāng)前學(xué)界和政府十分關(guān)注的重大課題。

01

中央“一號(hào)文件”精神是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的定海神針

黨的二十屆三中全會(huì)精神強(qiáng)調(diào)，要積極實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推動(dòng)以人為本的城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)共同富裕和鄉(xiāng)村全面振興。2025年中央一號(hào)文件更是將進(jìn)一步落實(shí)中央各項(xiàng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策，放到促進(jìn)以人為本的城鄉(xiāng)融合大方針之中，作為實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略行動(dòng)的具體抓手。2025年中央一號(hào)文件中有關(guān)加強(qiáng)“農(nóng)民工”工作、促進(jìn)“城鄉(xiāng)融合”的直接要求歸納起來(lái)有兩條，一是落實(shí)好讓進(jìn)城農(nóng)民工“走得出”，確保進(jìn)城農(nóng)民工落戶(hù)及土地“三權(quán)”權(quán)益，落實(shí)好進(jìn)城農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等獲得；二是加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，讓回流農(nóng)民工在縣域就近就業(yè)“留得住”，確保農(nóng)民家庭“工資性收入”持續(xù)增長(zhǎng)，不讓城鄉(xiāng)居民收入差距再擴(kuò)大。

2025年中央一號(hào)文件從農(nóng)民工進(jìn)城成本分擔(dān)機(jī)制、農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育、農(nóng)村土地“三權(quán)”保護(hù)的角度，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制”。文件要求推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付、新增建設(shè)用地指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。完善全國(guó)公開(kāi)統(tǒng)一的戶(hù)籍管理政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推行由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度。鼓勵(lì)有條件的城市逐步將穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市住房保障政策范圍。進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口義務(wù)教育階段隨遷子女在流入地公辦學(xué)校就讀比例。全面取消在就業(yè)地參保戶(hù)籍限制。依法維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法。

2025年中央一號(hào)文件從支持發(fā)展縣域勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)民工就近就業(yè)能力、維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益等一系列民生惠農(nóng)政策出發(fā)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)落實(shí)好“拓寬農(nóng)民增收渠道”。文件要求引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展適合家庭經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，因地制宜發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、林下經(jīng)濟(jì)、民宿經(jīng)濟(jì)。加大穩(wěn)崗就業(yè)政策支持力度，強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)和勞務(wù)協(xié)作，培育推介特色勞務(wù)品牌。推進(jìn)家政興農(nóng)行動(dòng)。加強(qiáng)大齡農(nóng)民工就業(yè)扶持。推動(dòng)農(nóng)民工工資支付保障制度全面覆蓋和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，依法糾治各類(lèi)欠薪問(wèn)題。發(fā)展各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)，支持發(fā)展就業(yè)容量大的富民產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民就近就業(yè)增收。實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。擴(kuò)大以工代賑項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模，在重點(diǎn)工程項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣以工代賑。

2025年中央一號(hào)文件在“城鄉(xiāng)融合”框架下，對(duì)“農(nóng)民工”工作提出的這兩大核心要求，深刻揭示了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與回流農(nóng)民工縣域就業(yè)增收的辯證關(guān)系。一方面，文件通過(guò)健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，以戶(hù)籍改革、基本公共服務(wù)均等化、住房保障、農(nóng)村土地“三權(quán)”保護(hù)等舉措，破除農(nóng)民工進(jìn)城障礙，解除農(nóng)民工進(jìn)城的后顧之憂(yōu)，讓想進(jìn)城的農(nóng)民工從農(nóng)村“走得出”、讓有條件進(jìn)城的農(nóng)民工能進(jìn)城，推動(dòng)農(nóng)民工有序融入城市，加快實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；另一方面，近年來(lái)受?chē)?guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”影響，城鎮(zhèn)農(nóng)民工用工結(jié)構(gòu)與數(shù)量發(fā)生了巨大變化，農(nóng)民工回流壓力日益增強(qiáng)、回流規(guī)模逐漸擴(kuò)大，而縣域內(nèi)就業(yè)容量大的富民產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還較弱、勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)體系支撐力弱。針對(duì)縣域回流農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)訴求，“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)，推廣以工代賑，保障農(nóng)民工工資支付，強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)和勞務(wù)協(xié)作，培育推介特色勞務(wù)品牌，推進(jìn)家政興農(nóng)行動(dòng)，加強(qiáng)大齡農(nóng)民工就業(yè)扶持，種種措施都意指讓縣域回流農(nóng)民工在縣域“留得住”，防止發(fā)生系統(tǒng)性返貧、防止城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大。同時(shí)，也能更加充分利用好科技與制度進(jìn)步給農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展釋放也的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紅利，更加有效利用好回流農(nóng)民工在勞動(dòng)力、信息、技術(shù)、資金方面給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的增量效應(yīng)，有力推動(dòng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，把縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鞏固農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕和鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)，穩(wěn)步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)。

02

如何走得出：健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，落實(shí)基本公共服務(wù)均等化

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2023年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2023年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為48.3%，兩者差距高達(dá)17.86個(gè)百分點(diǎn)，可見(jiàn)全國(guó)至少還有2.5億在城鎮(zhèn)居住的人口沒(méi)有取得城鎮(zhèn)戶(hù)籍，這些居住城鎮(zhèn)而無(wú)戶(hù)籍的人口主要是進(jìn)城農(nóng)民工，包括二代農(nóng)民工。針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶(hù)難、享受基本公共服務(wù)難、保障性住房難求、隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校享受義務(wù)教育仍然困難、農(nóng)民工勞動(dòng)合同不穩(wěn)定、維權(quán)制度不健全、維權(quán)渠道不暢通等一系列實(shí)際問(wèn)題，2025年中央“一號(hào)文件”從落實(shí)農(nóng)民工進(jìn)城戶(hù)籍政策、享受基本公共服務(wù)、住房、加強(qiáng)勞動(dòng)權(quán)益保障等重點(diǎn)領(lǐng)域，提出了構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化長(zhǎng)效機(jī)制的要求，有力地促進(jìn)和保障進(jìn)城農(nóng)民工向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移“走得出”。

一是深化戶(hù)籍制度改革，把該消除的“落戶(hù)門(mén)檻”盡快消除。各城市要嚴(yán)格對(duì)照落實(shí)黨和國(guó)家“全面落實(shí)城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市取消落戶(hù)限制要求，全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)城市落戶(hù)條件，完善城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上超大特大城市積分落戶(hù)政策，鼓勵(lì)取消年度落戶(hù)名額限制”的政策要求，將不合理門(mén)檻逐步破除。在戶(hù)籍辦理上，可建立“容缺受理”機(jī)制，對(duì)非關(guān)鍵材料缺失的先受理，后補(bǔ)交。

二是完善進(jìn)城農(nóng)民工基本公共服務(wù)體系。尤其是落實(shí)黨和國(guó)家一直要求的“健全常住地提供基本公共服務(wù)制度”。各地要加大公辦學(xué)位供給，保障隨遷子女在流入地公辦學(xué)校就讀比例；推動(dòng)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)，提高工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等參保率；推動(dòng)新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者參加社會(huì)保險(xiǎn)，建立靈活參保機(jī)制。農(nóng)民工流動(dòng)性大，要簡(jiǎn)化異地報(bào)銷(xiāo)流程。

三是加強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民工的住房保障。各地政府可以主導(dǎo)建設(shè)小戶(hù)型、低租金保障性住房，鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)通過(guò)投資、運(yùn)營(yíng)等手段參與公租房建設(shè)；可以在全國(guó)各地推廣成熟的“以租代售”模式，對(duì)穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工提供更多元、更大力度的租房補(bǔ)貼。

四是強(qiáng)化進(jìn)城農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障。建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控預(yù)警平臺(tái)，暢通跨部門(mén)維權(quán)通道；推廣“法律講堂進(jìn)社區(qū)”，提高農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)；對(duì)惡意欠薪企業(yè)實(shí)施聯(lián)合懲戒。尤其是強(qiáng)化企業(yè)參保責(zé)任。將農(nóng)民工參保情況納入企業(yè)信用評(píng)價(jià)，對(duì)未依法參保的企業(yè)實(shí)施聯(lián)合懲戒，倒逼企業(yè)規(guī)范用工。

03

如何留得?。喊l(fā)展特色縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民就近就業(yè)增收

農(nóng)民收入問(wèn)題仍然是“三農(nóng)”問(wèn)題中的首要問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)（參見(jiàn)圖1），2023年農(nóng)村居民的工資性收入占農(nóng)民家庭純收入的比重高達(dá)42.2%?？梢?jiàn)農(nóng)民工打工收入的穩(wěn)定與增長(zhǎng)，既是保障農(nóng)民家庭防止系統(tǒng)性貧困的生命線，又是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要而關(guān)鍵的底線措施，必須抓牢抓實(shí)抓好。圖1還顯示，與農(nóng)民工資性收入占比不斷上升相比，經(jīng)營(yíng)性收入?yún)s逐年下降，也就是說(shuō)農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入占家庭收入的比重在逐步縮小?？梢?jiàn)，要保障農(nóng)民家庭收入穩(wěn)定，必須長(zhǎng)期保持農(nóng)民工有穩(wěn)定的就業(yè)增長(zhǎng)。2025年中央“一號(hào)文件”提出一系列措施促進(jìn)縣域回流農(nóng)民工穩(wěn)就業(yè)、“留得住”：

一是強(qiáng)化“回流農(nóng)民工”的“縣域穩(wěn)崗就業(yè)”支持。“一號(hào)文件”要求，加強(qiáng)縣域內(nèi)農(nóng)民工技能培訓(xùn)，推行“訂單式”培訓(xùn)模式，提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；擴(kuò)大勞務(wù)品牌培育，打造區(qū)域特色勞務(wù)品牌，增強(qiáng)就業(yè)穩(wěn)定性。各地要積極推動(dòng)成熟的“家政興農(nóng)行動(dòng)”，搭建家政服務(wù)供需平臺(tái)，組織專(zhuān)項(xiàng)技能培訓(xùn)，讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向家政服務(wù)員等新業(yè)態(tài)從業(yè)者轉(zhuǎn)型。

二是集中、聚焦縣域的特色富農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有重點(diǎn)地壯大縣域產(chǎn)業(yè)。立足當(dāng)?shù)乜h域最具特色、最有利的資源稟賦，發(fā)展好農(nóng)產(chǎn)品加工、手工藝制造等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；培育“一縣一鏈”特色產(chǎn)業(yè)，給農(nóng)民創(chuàng)造更多家門(mén)口就業(yè)機(jī)會(huì)。充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)民工提供“又好又擅長(zhǎng)”的就業(yè)機(jī)會(huì)，發(fā)展“庭院經(jīng)濟(jì)”。引導(dǎo)農(nóng)民利用房前屋后空間，發(fā)展“微菜園”“微果園”等庭院經(jīng)濟(jì)；推廣林下種植、養(yǎng)殖立體模式；規(guī)范民宿經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)等。

三是擴(kuò)大以工代賑規(guī)模。在農(nóng)田建設(shè)、鄉(xiāng)村道路等工程中，優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工參與，設(shè)置大齡農(nóng)民工專(zhuān)項(xiàng)崗位；建立“以工代賑+技能培訓(xùn)”模式，實(shí)現(xiàn)就業(yè)增收與技能提升雙贏。

作者李燕凌系西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，教授、博導(dǎo)；來(lái)源:《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年2期