2025年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)，下稱“84號(hào)文”）正式出臺(tái)，文件明確提出堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、分類(lèi)施策、降本增效，規(guī)范PPP存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)”，旨在通過(guò)優(yōu)化融資環(huán)境、明晰權(quán)責(zé)邊界，破解PPP項(xiàng)目運(yùn)維期的各類(lèi)難題，穩(wěn)定社會(huì)資本投資信心。

然而，84號(hào)文在縣區(qū)層面的落地情況并不理想。

據(jù)明數(shù)科技公司統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，區(qū)縣層級(jí)的存量PPP項(xiàng)目投資規(guī)模占總投資規(guī)模比例42.41%，數(shù)量占比總體比例68.62%%。明樹(shù)數(shù)據(jù)科技副總經(jīng)理洪志強(qiáng)分析，區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目數(shù)量多、但單體規(guī)模小，主要涉及到市政工程/城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)/交通運(yùn)輸/生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)幾個(gè)行業(yè)，且大多數(shù)需要政府財(cái)政支持得以實(shí)施。

2025年12月，一位縣區(qū)PPP部門(mén)負(fù)責(zé)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，縣區(qū)級(jí)項(xiàng)目面臨融資降息難、財(cái)政付費(fèi)滯后、稅務(wù)政策搖擺、協(xié)調(diào)機(jī)制缺失等多重困境，84號(hào)文的政策紅利未能有效傳導(dǎo)至基層。

這些問(wèn)題在市級(jí)及以上雖然也存在，但在縣區(qū)級(jí)更加突出。

84號(hào)文出臺(tái)后，該人士嘗試和社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)溝通，以降低收益率和貸款利率，但未果。該人士發(fā)現(xiàn)，縣區(qū)級(jí)難以獲得增量資金；縣區(qū)級(jí)金融機(jī)構(gòu)也沒(méi)有任何決定權(quán)；社會(huì)資本配合度高，但是沒(méi)有任何作用。

一位社會(huì)資本管理層就對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，PPP項(xiàng)目涉及政府、社會(huì)資本、銀行三方，但基層缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成“政府沒(méi)錢(qián)付、社會(huì)資本沒(méi)錢(qián)扛、銀行不愿讓”的“三角僵局”。社會(huì)資本方作為中間方，既要應(yīng)對(duì)銀行的違約追責(zé)，又要體諒政府的財(cái)政困難，陷入“兩頭受氣”的境地。

PPP部門(mén)負(fù)責(zé)人士建議，84號(hào)文的落地離不開(kāi)金融、稅務(wù)等部門(mén)的協(xié)同支持，建議財(cái)政部聯(lián)合金融監(jiān)管總局、人民銀行、稅務(wù)總局等部門(mén)，盡快出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則，明確操作標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任分工。

該人士建議，一是明確融資優(yōu)化的具體流程，協(xié)調(diào)銀行不得因調(diào)整貸款利率將項(xiàng)目公司及股東列入“關(guān)注名單”，簡(jiǎn)化利率調(diào)整的審批層級(jí)；二是明確PPP項(xiàng)目的稅務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)項(xiàng)目公司非施工企業(yè)的特性，允許按6%稅率開(kāi)具可用性付費(fèi)發(fā)票，避免稅率隨意調(diào)整；三是建立財(cái)政付費(fèi)的保障機(jī)制，要求縣區(qū)將PPP項(xiàng)目付費(fèi)納入年度預(yù)算，多渠道緩解基層財(cái)政壓力。

三角僵局

84號(hào)文提出“鼓勵(lì)支持社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)、政府方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)優(yōu)化PPP存量項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、合作期限、融資利率、收益指標(biāo)等要素，共同降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，提高公共服務(wù)供給效率，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方平等協(xié)商，采取包括但不限于調(diào)整還款計(jì)劃、降低利率、展期等方式，合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，支持項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行?！?/p>

但是，實(shí)際操作中有一定的難度。上述社會(huì)資本管理層表示，融資成本高是存量PPP項(xiàng)目的普遍痛點(diǎn)。84號(hào)文明確支持政府、社會(huì)資本與銀行協(xié)商優(yōu)化融資條件，但基層協(xié)商過(guò)程阻力重重。

比如，其所在地的PPP項(xiàng)目，均是通過(guò)南方某商業(yè)銀行辦理的項(xiàng)目貸款。在利率下行周期，PPP項(xiàng)目主動(dòng)申請(qǐng)降息，遭遇銀行明確拒絕。銀行給出的理由是，降息屬于貸款合同重要條款修改，項(xiàng)目公司股東及擔(dān)保方將被列入銀行系統(tǒng)“關(guān)注名單”，這會(huì)直接影響關(guān)聯(lián)企業(yè)后續(xù)融資征信。

上述PPP部門(mén)負(fù)責(zé)人士在實(shí)際操作中就發(fā)現(xiàn)，銀行作為盈利性機(jī)構(gòu)，優(yōu)先考慮自身風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)84號(hào)文的政策導(dǎo)向響應(yīng)消極。政府方面雖有推動(dòng)意愿，但縣區(qū)財(cái)政缺乏資金和資源，難以牽頭協(xié)調(diào)銀行，市級(jí)財(cái)政部門(mén)雖組織過(guò)座談會(huì)，但無(wú)法改變銀行內(nèi)部管理規(guī)定。

該負(fù)責(zé)人說(shuō)，按照銀行系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格的層級(jí)審批制，市這一級(jí)分行無(wú)最終決策權(quán)，需上報(bào)省行乃至總行，而上級(jí)的省分行乃至總行對(duì)84號(hào)文的重視程度不足，這也導(dǎo)致基層行長(zhǎng)缺乏推動(dòng)政策落地的動(dòng)力。

實(shí)踐中，該負(fù)責(zé)人士發(fā)現(xiàn)，本地所屬金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)降低融資成本的進(jìn)展就非常順利，但是其他金融機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有進(jìn)展。

上述PPP負(fù)責(zé)人士說(shuō)：“市行行長(zhǎng)匯報(bào)降息，省行首先考慮的是利潤(rùn)影響，不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)政策文件就突破內(nèi)部規(guī)定?！便y行內(nèi)部將貸款條款修改視為風(fēng)險(xiǎn)事件，擔(dān)心被監(jiān)管問(wèn)責(zé)，因此對(duì)PPP項(xiàng)目的降息、展期申請(qǐng)采取“一刀切”的拒絕態(tài)度。該負(fù)責(zé)人說(shuō)，更有銀行將84號(hào)文視為“催繳政府付費(fèi)”的工具，而非優(yōu)化融資條件的依據(jù)。

惠誠(chéng)律師事務(wù)所合伙人薛起堂最近一直在就存量PPP項(xiàng)目進(jìn)行談判，其客戶包括地方政府和社會(huì)資本。談判的核心是降低回報(bào)率和銀行貸款利率。他說(shuō)，原來(lái)大量的存量PPP項(xiàng)目回報(bào)率在6%左右，金融機(jī)構(gòu)的貸款利率在4.9%左右。但近年來(lái)，利率持續(xù)下行，這也是地方政府要求金融機(jī)構(gòu)降低貸款利率的理由，這樣可以減少PPP項(xiàng)目公司的支出。

大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人黃華珍認(rèn)為，當(dāng)前存量PPP項(xiàng)目面臨難題主要是三個(gè)方面原因：一是各方利益訴求不同；二是缺乏更細(xì)的政策依據(jù)；三是缺乏行之有效的執(zhí)行程序。

她進(jìn)一步解釋，一是各方利益訴求不同，投資方自然不希望降低收益，但政府方有降低成本的訴求；二是缺乏更細(xì)的政策依據(jù)，當(dāng)前PPP項(xiàng)目參與方中國(guó)資機(jī)構(gòu)比較多，各方?jīng)Q策時(shí)一般都需要有依據(jù)，但目前除了84號(hào)文，沒(méi)有更詳細(xì)的規(guī)則，降多少、怎么降均未明確；三是缺乏行之有效的執(zhí)行程序，誰(shuí)來(lái)牽頭談，怎么談，按照什么程序談，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)目前也沒(méi)有依據(jù)。

政策落地難的背后

導(dǎo)致84號(hào)文在縣區(qū)落地難的并非單一因素，而是多重因素。

部分PPP行業(yè)人士認(rèn)為，84號(hào)文由財(cái)政部牽頭制定，但未聯(lián)合人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)管總局、稅務(wù)總局等關(guān)鍵部門(mén)，導(dǎo)致政策缺乏執(zhí)行力。銀行系統(tǒng)內(nèi)部有嚴(yán)格的信貸管理規(guī)定，若無(wú)金融監(jiān)管部門(mén)的強(qiáng)制要求，基層銀行不會(huì)主動(dòng)突破現(xiàn)有規(guī)則，響應(yīng)財(cái)政部牽頭的政策文件?！?4號(hào)文只有原則性要求，沒(méi)有具體操作細(xì)則”。上述PPP負(fù)責(zé)人士反映，文件未明確融資降息的操作流程、財(cái)政付費(fèi)的保障機(jī)制、稅務(wù)認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)，縣區(qū)部門(mén)在執(zhí)行時(shí)無(wú)據(jù)可依。例如，融資降息需要銀行內(nèi)部哪些層級(jí)審批、如何避免調(diào)整條款對(duì)社會(huì)資本征信的影響，這些關(guān)鍵問(wèn)題均未提及，導(dǎo)致銀行有充分理由拒絕配合。

上述PPP負(fù)責(zé)人士表示：“更關(guān)鍵的是，政策出臺(tái)前對(duì)縣區(qū)財(cái)政流動(dòng)性緊張、銀行層級(jí)管理嚴(yán)格等現(xiàn)實(shí)情況預(yù)判不足。如果84號(hào)文能聯(lián)合金融監(jiān)管總局、稅務(wù)總局一起出臺(tái)，明確各部門(mén)責(zé)任，基層執(zhí)行起來(lái)就順利多了?！碑?dāng)前的實(shí)際情況是，縣區(qū)政府是PPP項(xiàng)目的直接責(zé)任方，但當(dāng)前基層財(cái)政面臨“收入下滑、支出剛性”的雙重壓力，根本無(wú)力保障項(xiàng)目付費(fèi)和協(xié)調(diào)推進(jìn)。

除了財(cái)政實(shí)力不足，基層政府的協(xié)調(diào)能力也嚴(yán)重欠缺。該負(fù)責(zé)人士認(rèn)為，PPP項(xiàng)目涉及金融、稅務(wù)、住建、交通等多個(gè)部門(mén)，縣區(qū)政府缺乏跨部門(mén)、跨層級(jí)的協(xié)調(diào)權(quán)限。

例如，稅務(wù)政策調(diào)整需要省級(jí)以上稅務(wù)部門(mén)明確，融資降息需要銀行總行審批，這些都超出了縣區(qū)政府的協(xié)調(diào)范圍。而市級(jí)部門(mén)雖有一定權(quán)限，但缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，難以推動(dòng)銀行、稅務(wù)等垂直管理部門(mén)配合政策執(zhí)行。

建議

黃華珍對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，在更明確的規(guī)則出臺(tái)之前，建議各地尋求自救方案。

一是要尋找專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助，比如一些糾紛解決機(jī)構(gòu)提供了糾紛促進(jìn)談判等非訴訟糾紛解決機(jī)制，有財(cái)政、金融、稅務(wù)、工程等方面專家提供專業(yè)分析，可以解決不會(huì)做、難決策、分歧大等實(shí)踐問(wèn)題；二是建議地方可以在不違反中央政策的情況下出臺(tái)細(xì)則；三是建議在法律法規(guī)范圍內(nèi)作出一定的創(chuàng)造性舉措，例如某地在一筆地方政府專項(xiàng)債化解投資人退出問(wèn)題的項(xiàng)目中，靈活運(yùn)用了國(guó)資相關(guān)法規(guī)，協(xié)助相關(guān)投資人退出。

黃華珍說(shuō)，建議PPP各方“摸著石頭過(guò)河”，先行先試，從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，只要不違反法律法規(guī)的規(guī)定，只要遵守84號(hào)文的精神，只要遵守市場(chǎng)化法治化原則，只要遵守化解政府債務(wù)相關(guān)文件規(guī)定，可以邊做邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

上述部分PPP行業(yè)人士也提出了一些建議。比如，將PPP項(xiàng)目納入專項(xiàng)債支持范圍，設(shè)立PPP專項(xiàng)債，針對(duì)存量項(xiàng)目的融資置換、成本補(bǔ)貼等需求提供資金支持?！叭绻芟裢羶?chǔ)債一樣，為PPP項(xiàng)目設(shè)立專項(xiàng)債，很多融資問(wèn)題就能迎刃而解”。

84號(hào)文中提出“強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，地方政府通過(guò)發(fā)行政府債券籌集建設(shè)資金的，舉債一律不得突破法定限額，確保財(cái)政安全和可持續(xù)。”

但是，該部分行業(yè)人士希望的是可以有新增專項(xiàng)債額度，用以解決存量PPP項(xiàng)目的難題，面對(duì)基層財(cái)政困難的難題，存量資金調(diào)配較為困難。最好有新的、增量、?？顚Ｓ玫馁Y金。

（作者 杜濤）

免責(zé)聲明：本文觀點(diǎn)僅代表作者本人，供參考、交流，不構(gòu)成任何建議。

杜濤

財(cái)稅與環(huán)保新聞部主任 長(zhǎng)期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)，財(cái)政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財(cái)稅、審計(jì)、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請(qǐng)聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。