【作者】付新華（北京交通大學(xué)法學(xué)院副教授、數(shù)據(jù)法學(xué)研究中心主任、法學(xué)博士、應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫《交大法學(xué)》2025年第6期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：在科技競爭與規(guī)則博弈的雙重驅(qū)動下，全球人工智能立法呈現(xiàn)多元化趨勢。歐盟率先通過統(tǒng)一的人工智能法，確立基于權(quán)利保護的風險規(guī)制模式；美國則展現(xiàn)出聯(lián)邦層面的去監(jiān)管化傾向，以及州級立法、行業(yè)自律與國際標準補位的治理格局；韓國、日本與印度則依據(jù)各自技術(shù)基礎(chǔ)與治理需求，探索更加多元化的立法路徑。當前，中國以國家戰(zhàn)略為引領(lǐng)，政策統(tǒng)籌、專項立法與地方探索協(xié)同并進，逐步形成統(tǒng)籌發(fā)展與安全、靶向治理與機制協(xié)同的漸進式立法模式。面向未來，中國人工智能立法應(yīng)系統(tǒng)回應(yīng)“是否立法、何時立法、立什么法、如何立法”等關(guān)鍵議題，遵循“促進法—基本法—綜合法”的三階演進路徑，構(gòu)建契合國情、具備技術(shù)適應(yīng)性與國際競爭力的人工智能治理體系。

關(guān)鍵詞：人工智能立法；人工智能法；立法路徑；立法模式；漸進式立法

目次 一、問題的提出 二、全球人工智能立法的多元趨勢 三、中國人工智能立法的路徑開釋 四、構(gòu)建人工智能立法的中國模式 五、結(jié)論

一

問題的提出

人工智能作為引領(lǐng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的關(guān)鍵技術(shù)，正在深刻重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系與治理體系。在帶來創(chuàng)新機遇與效率躍升的同時，人工智能也面臨著諸如隱私侵犯、算法歧視、數(shù)據(jù)濫用、責任歸屬不清等多維度的法律與倫理挑戰(zhàn)。人工智能立法作為社會價值的權(quán)威化表達，正在成為世界各國和地區(qū)應(yīng)對技術(shù)變革與社會風險、構(gòu)建規(guī)范性治理體系的重要制度安排。

歐盟以基本權(quán)利保護為核心，通過統(tǒng)一立法確立了基于風險分級的規(guī)制模式；美國在聯(lián)邦層面展現(xiàn)出去監(jiān)管化傾向，由州級立法、行業(yè)自律和國際標準實現(xiàn)規(guī)制補位；韓國、日本、印度則依據(jù)本國技術(shù)基礎(chǔ)與治理需求，探索多元化的立法進路。中國在國家戰(zhàn)略引領(lǐng)下積極推進人工智能治理體系建設(shè)，初步形成了以政策統(tǒng)籌、專項立法、地方探索為主要特征的治理模式。這種人工智能立法的多元趨勢不僅反映了各國在技術(shù)實力、法律傳統(tǒng)與治理理念上的差異，也在客觀上加劇了全球人工智能治理的規(guī)則競爭。正如有學(xué)者所言：“哪個國家能率先發(fā)現(xiàn)并確立基本規(guī)則，哪個國家就有可能引領(lǐng)人工智能法整體范式變革?！?/p>

在國際科技競賽與規(guī)則競爭雙重博弈的背景下，中國人工智能立法應(yīng)系統(tǒng)回應(yīng)“是否立法、何時立法、立什么法、如何立法”等關(guān)鍵議題。有鑒于此，本文在梳理全球人工智能立法多元化趨勢的基礎(chǔ)上，嘗試揭示我國人工智能立法的演進邏輯與制度特征，提出“促進法—基本法—綜合法”的漸進式立法路徑，以促進人工智能安全健康發(fā)展，為構(gòu)建具有中國特色、面向未來的人工智能治理體系提供理論支撐與實踐參考。

二

全球人工智能立法的多元趨勢

全球人工智能立法呈現(xiàn)出路徑分化、模式多元、功能異構(gòu)的趨勢，反映出全球人工智能治理正在進入“制度競爭”與“范式碰撞”的新階段。

（一）歐盟模式：統(tǒng)一立法下基于權(quán)利保護的風險規(guī)制

歐盟2024年正式通過的《人工智能法》，是全球首部統(tǒng)一的人工智能法。通常認為，《人工智能法》采取了“基于風險”的規(guī)制模式，事實上，歐盟模式的核心是將基于風險的分層治理機制嵌入其長期以來強調(diào)的“人本價值導(dǎo)向”與“基本權(quán)利保護”框架之中。換言之，歐盟立法中的“風險”并非抽象的技術(shù)風險，而是以對人的尊嚴、平等、自由等基本權(quán)利的潛在威脅為風險等級判定標準，進而實施不同的治理策略。

首先，在“不可接受風險”人工智能系統(tǒng)的規(guī)制方面，《人工智能法》第5條明確列舉八類被禁止的人工智能系統(tǒng)，其禁止依據(jù)正是這些系統(tǒng)對基本權(quán)利構(gòu)成根本性威脅。例如，禁止操縱潛意識或利用脆弱性影響決策（第1款a、b項），防止侵犯個體意志自由；禁止社會評分及歧視性待遇（第1款c項），維護人格尊嚴與平等；禁止基于性格特征預(yù)測犯罪風險的執(zhí)法（第1款d項），防止刻板印象與偏見推斷；禁止通過無差別抓取網(wǎng)絡(luò)或監(jiān)控圖像建立面部識別數(shù)據(jù)庫（第1款e項），回應(yīng)隱私保護與監(jiān)控濫用風險。此外，還禁止在教育、工作等場景使用情緒識別（第1款f項），基于生物特征推斷敏感信息（第1款g項），以及特定條件下在公共空間部署實時遠程生物識別系統(tǒng)（第1款h項）等。這一系列禁止性規(guī)定確立了“禁止即保護”的立法邏輯，彰顯了通過法律手段劃定人類尊嚴與自由不可逾越底線的制度立場。

其次，在“高風險”人工智能系統(tǒng)的規(guī)制方面，《人工智能法》第6條結(jié)合附件三列明了具體適用領(lǐng)域，如教育招生、就業(yè)招聘、執(zhí)法識別、司法輔助等社會關(guān)鍵領(lǐng)域，只要人工智能系統(tǒng)的預(yù)期用途對自然人健康、安全等基本權(quán)利具有重要影響，即被納入高風險類別，必須履行嚴格的合規(guī)義務(wù)。這些義務(wù)包括建立覆蓋系統(tǒng)全生命周期的風險管理機制（第9條）、確保數(shù)據(jù)的相關(guān)性、代表性與去偏見標準（第10條）、完善技術(shù)文檔與自動記錄機制（第11條、第12條）、確保透明度（第13條）、設(shè)立有效的人類監(jiān)督機制（第14條），并在準確性、穩(wěn)健性與網(wǎng)絡(luò)安全方面達到規(guī)定標準（第15條）。需要特別指出的是，《人工智能法》第27條還引入了“基本權(quán)利影響評估”制度，要求在部署特定高風險人工智能系統(tǒng)之前，相關(guān)主體必須對其可能帶來的基本權(quán)利影響進行系統(tǒng)性評估。評估內(nèi)容包括：說明系統(tǒng)的預(yù)期使用流程、使用頻率與期限，識別可能受影響的自然人或群體類別，結(jié)合第13條所提供信息分析潛在危害風險，說明人工監(jiān)督措施的實施情況，以及在風險發(fā)生時擬采取的應(yīng)對措施?！盎緳?quán)利影響評估”制度體現(xiàn)了歐盟將基本權(quán)利保護貫穿于人工智能系統(tǒng)設(shè)計、開發(fā)、部署全過程的治理理念。

總體而言，歐盟人工智能立法基于基本權(quán)利保護這一價值引領(lǐng)，對不同等級的人工智能風險進行分層治理。所謂“基于風險”的規(guī)制模式，本質(zhì)上是以“對基本權(quán)利的潛在威脅”為風險等級認定標準，通過預(yù)防性控制實現(xiàn)對“人本價值”的守護。歐盟的統(tǒng)一立法路徑具有一定制度優(yōu)勢：一是率先推出《人工智能法》，在全球規(guī)則制定中搶占先機，提升了國際話語權(quán)；二是系統(tǒng)性立法有助于防止成員國之間標準割裂與執(zhí)法沖突，增強規(guī)則統(tǒng)一性與可執(zhí)行性；三是強調(diào)基本權(quán)利導(dǎo)向，有利于提升公眾信任與社會接受度，為人工智能技術(shù)的可持續(xù)發(fā)展提供價值基礎(chǔ)。然而，該模式也存在局限，“不具有普適性，很難借鑒”。一方面，其高標準、強約束的合規(guī)要求可能加重企業(yè)特別是中小企業(yè)的研發(fā)負擔，抬高創(chuàng)新門檻；另一方面，制度設(shè)計過于規(guī)范化、程序化，可能難以應(yīng)對技術(shù)快速演化帶來的動態(tài)風險，缺乏足夠的靈活性與適應(yīng)性。也正因如此，歐盟的《人工智能法》未能如《通用數(shù)據(jù)保護條例》一樣，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生“布魯塞爾效應(yīng)”。

（二）美國模式：聯(lián)邦去監(jiān)管化趨勢下的多元規(guī)制補位

相較于歐盟人工智能立法強調(diào)統(tǒng)一規(guī)范與基本權(quán)利保護，美國聯(lián)邦層面則展現(xiàn)出明顯的去監(jiān)管化傾向。自2016年奧巴馬政府發(fā)布《國家人工智能研究與發(fā)展戰(zhàn)略計劃》以來，美國聯(lián)邦政策始終側(cè)重于通過研究資源整合、人才培育和技術(shù)標準建設(shè)推動人工智能發(fā)展，而非確立具有法律約束力的規(guī)制框架。2019年《保持美國在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位》的行政命令，明確將人工智能列為國家戰(zhàn)略重點，治理工具以財政支持、資源配置和倫理框架為主導(dǎo)。2022年《芯片與科學(xué)法案》進一步加大對人工智能基礎(chǔ)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政投入，以鞏固美國的技術(shù)主導(dǎo)地位。2025年，特朗普政府重新執(zhí)政后廢除了拜登政府發(fā)布的《關(guān)于安全、可靠和可信地開發(fā)和使用人工智能的行政命令》，重申“減輕監(jiān)管負擔、保護創(chuàng)新自由”的政策導(dǎo)向?！度斯ぶ悄軝?quán)利法案藍圖》和《人工智能風險管理框架》等文件雖然提出了若干倫理原則與治理建議，但均不具備法律效力。

在聯(lián)邦層面去監(jiān)管化的背景下，部分州率先采取立法行動，填補規(guī)制空白。科羅拉多州于2024年出臺了《人工智能消費者保護法》（Senate Bill 24—205），又稱《科羅拉多人工智能法》，是美國首部系統(tǒng)性規(guī)制高風險人工智能的州級立法。該法以防止算法歧視、提升系統(tǒng)透明度為核心，明確開發(fā)者與部署者在人工智能運行過程中負有合規(guī)義務(wù)，要求其采取“合理謹慎措施”以防范已知或可合理預(yù)見的算法歧視風險。有學(xué)者指出，該法在結(jié)構(gòu)上與歐盟《人工智能法》類似，均采取風險分級監(jiān)管模式，并強調(diào)高風險人工智能的透明度與責任機制。但相較于歐盟側(cè)重基本權(quán)利保護與市場準入門檻，科羅拉多州立法更突出消費者導(dǎo)向，通過細化開發(fā)者與部署者的“合理注意義務(wù)”并列舉其履行義務(wù)（如風險評估、信息披露與影響報告）的具體情形，增強了法律的可操作性與執(zhí)行確定性。

加利福尼亞州作為位于技術(shù)創(chuàng)新前沿的關(guān)鍵州，于2024年通過了17項與人工智能相關(guān)的法律，涵蓋深度偽造治理、訓(xùn)練數(shù)據(jù)透明、醫(yī)療場景中的人工智能提示義務(wù)以及生成內(nèi)容的可識別性標識等關(guān)鍵議題，回應(yīng)了社會對人工智能技術(shù)濫用風險的高度關(guān)注，體現(xiàn)出其在應(yīng)對人工智能潛在風險與促進負責任技術(shù)發(fā)展上的堅定立場。例如，AB 2355法案聚焦于防范人工智能生成的深度偽造內(nèi)容干預(yù)選舉程序；AB 2013法案則要求生成式人工智能開發(fā)者在其官方網(wǎng)站披露用于模型訓(xùn)練的數(shù)據(jù)來源，以提升系統(tǒng)透明度與公共監(jiān)督；AB 3030規(guī)定醫(yī)療保健提供者在使用生成式人工智能與患者溝通時，尤其在涉及臨床信息的場景中，須明確告知其使用人工智能生成內(nèi)容的事實；SB 942則強制要求人工智能生成內(nèi)容添加水印，以便區(qū)分人工與機器生成的信息。同年，猶他州亦出臺了《人工智能政策法案》，聚焦生成式人工智能的透明度義務(wù)、責任承擔與創(chuàng)新監(jiān)管，要求特定行業(yè)在與消費者互動中明確披露AI身份，并禁止企業(yè)以AI為由規(guī)避法律責任。該法案設(shè)立人工智能政策辦公室與人工智能學(xué)習實驗室項目，推動監(jiān)管沙盒計劃以實現(xiàn)創(chuàng)新與治理的動態(tài)平衡。2025年，猶他州進一步通過SB 226和SB 332對《人工智能政策法案》進行修訂，并通過HB 452為心理健康聊天機器人制定專項規(guī)范。

除州級立法外，美國大模型開發(fā)企業(yè)及其從業(yè)人員展現(xiàn)出一定程度的自律意識。2024年8月，OpenAI和Anthropic與美國國家標準與技術(shù)研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）下屬的人工智能安全研究所簽署了合作協(xié)議，允許該研究所在新模型發(fā)布前后進行安全研究、測試和評估。與此同時，來自O(shè)penAI、Anthropic、Google DeepMind和Meta的120多名員工聯(lián)合發(fā)表聲明，呼吁加州州長簽署《前沿人工智能模型安全與創(chuàng)新法案》（SB 1047），支持建立人工智能安全評估機制和國家級監(jiān)管機構(gòu)，以避免大模型在選舉干預(yù)、信息操控、深度偽造等領(lǐng)域的濫用。這些行動表明，在聯(lián)邦層面立法滯后的背景下，技術(shù)企業(yè)及從業(yè)者正通過推動地方立法與加強行業(yè)自律，積極填補治理空白，主動參與人工智能安全治理與風險防控。

美國積極推動以技術(shù)聯(lián)盟和標準聯(lián)盟為核心的產(chǎn)業(yè)合作，強化其在前沿人工智能領(lǐng)域的全球影響力。技術(shù)聯(lián)盟方面，OpenAI、Anthropic、Meta、Google等領(lǐng)先企業(yè)與美國政府機構(gòu)建立了多項合作關(guān)系，部分企業(yè)還與美國軍方及其盟友合作開發(fā)前沿人工智能技術(shù)，用于提升國家防御能力。標準聯(lián)盟方面，美國實質(zhì)性主導(dǎo)多個國際人工智能標準組織。由國際標準化組織（ISO）與國際電工委員會（IEC）于2018年設(shè)立的ISO／IEC JTC1／SC 42，是全球首個專責推動人工智能標準化的技術(shù)委員會，涵蓋術(shù)語定義、治理架構(gòu)、數(shù)據(jù)質(zhì)量與可信度評估等關(guān)鍵領(lǐng)域。盡管該委員會為多國參與的國際平臺，但美國在其中扮演著核心角色。作為ISO體系中美國的代表機構(gòu)，美國NIST深度參與標準制定過程，并主導(dǎo)或協(xié)同主持多個核心工作組，在技術(shù)方向制定與標準議題推進等方面具有高度主導(dǎo)力，使其在全球人工智能標準體系構(gòu)建中占據(jù)關(guān)鍵地位。同時，總部設(shè)于美國的電氣與電子工程師協(xié)會（IEEE），由美國科研與產(chǎn)業(yè)界廣泛支持并主導(dǎo)，推動制定了包括IEEE 7000系列在內(nèi)的多項人工智能倫理與技術(shù)標準，涵蓋算法透明性、數(shù)據(jù)治理、人機接口倫理與風險評估等重要領(lǐng)域。這些標準不僅成為美國本土人工智能研發(fā)的重要依據(jù)，也在全球范圍內(nèi)被廣泛采納，持續(xù)擴大美國在國際人工智能治理中的制度影響力與標準主導(dǎo)力。

總體來看，美國人工智能治理“松綁-補位”的二元結(jié)構(gòu)，展現(xiàn)出聯(lián)邦層面的去監(jiān)管化傾向，以及州級立法、行業(yè)自律與國際標準補位的治理格局。該模式在鼓勵技術(shù)突破、促進治理試驗與維護企業(yè)活力方面具有明顯優(yōu)勢，亦面臨多重挑戰(zhàn)。一是聯(lián)邦層面法律長期缺位導(dǎo)致治理碎片化，州際標準不一、執(zhí)法不均，顯著放大企業(yè)合規(guī)成本；二是在高風險應(yīng)用場景中，行業(yè)自律難以形成有效約束機制，特別是對科技巨頭的制衡有限，數(shù)據(jù)濫用、算法歧視、虛假內(nèi)容等問題頻繁暴露，亟須更強的外部監(jiān)管介入；三是美國將人工智能治理與國家安全和地緣政治深度綁定，強化技術(shù)封鎖、產(chǎn)業(yè)控制與標準輸出，雖提升了其國際競爭力，卻也引發(fā)他國對其“數(shù)字霸權(quán)”與“科技封鎖”的警惕與批評，削弱其在全球人工智能治理中的合法性。

（三）亞洲模式：韓國、日本與印度的多元探索

在歐盟確立以基本權(quán)利保護為核心的嚴格風險規(guī)制模式、美國堅持以促進發(fā)展為導(dǎo)向的寬松監(jiān)管模式之間，亞洲部分國家則展開多元探索，呈現(xiàn)出立法路徑與治理邏輯的多樣化與差異性，體現(xiàn)出在全球治理格局中尋求本土適應(yīng)性與制度創(chuàng)新的努力。

韓國于2024年12月正式通過《人工智能發(fā)展及信任基礎(chǔ)建立基本法》（又稱《人工智能基本法》），成為繼歐盟之后全球第二部統(tǒng)一的人工智能法。該法確立了“促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”與“構(gòu)建可信環(huán)境”的雙重目標，既強調(diào)政府對人工智能研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的扶持責任，也注重建立技術(shù)標準、倫理規(guī)范與風險評估機制，力圖在鼓勵創(chuàng)新與防控風險之間取得平衡。針對對生命、安全或基本權(quán)利具有重大影響的“高影響人工智能”，該法未采取一刀切的禁用策略，而是通過風險管理機制予以規(guī)范引導(dǎo)，旨在降低監(jiān)管不確定性，建立系統(tǒng)化的政策支持體系，從而激勵本土人工智能生態(tài)的發(fā)展，并提升韓國在全球規(guī)則制定與技術(shù)競爭中的地位。在治理架構(gòu)上，韓國于同年9月設(shè)立直屬總統(tǒng)的國家人工智能委員會，作為協(xié)調(diào)國家人工智能政策的公私協(xié)作機構(gòu)，強化中央政府的頂層設(shè)計能力，同時吸納產(chǎn)業(yè)、學(xué)界與社會各方參與，體現(xiàn)出協(xié)同治理與戰(zhàn)略統(tǒng)籌并重的制度取向。

日本于2025年5月正式通過的《人工智能相關(guān)技術(shù)的研發(fā)及應(yīng)用促進法》，成為全球首部以“促進人工智能創(chuàng)新發(fā)展”為核心目標的人工智能促進法。該法旨在構(gòu)建一個最有利于人工智能研發(fā)和應(yīng)用的國家治理框架，強調(diào)由政府主導(dǎo)戰(zhàn)略規(guī)劃，設(shè)立首相領(lǐng)導(dǎo)的人工智能戰(zhàn)略本部。在監(jiān)管理念上，堅持“輕監(jiān)管、促發(fā)展”的導(dǎo)向，不設(shè)處罰性條款，而是通過行政指導(dǎo)、政策建議以及“點名通報”等方式應(yīng)對潛在風險，同時建立覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施、科研資助、人才培養(yǎng)與國際合作的系統(tǒng)性政策支持機制。該法還鼓勵地方政府根據(jù)區(qū)域優(yōu)勢制定本地AI振興計劃，推動政策多層次落地。為促進行業(yè)自律與標準建設(shè)，法律支持各行業(yè)結(jié)合自身特點制定倫理準則與安全規(guī)范，并提出構(gòu)建開放式測試與驗證平臺，以加強人工智能系統(tǒng)的風險評估與安全驗證能力。整體來看，該法體現(xiàn)出日本促進人工智能發(fā)展的堅定信念，力圖在維護基本秩序的同時最大限度釋放創(chuàng)新活力。

印度在人工智能發(fā)展方面潛力巨大，采取了務(wù)實的治理策略。2018年，印度政府發(fā)布《國家人工智能戰(zhàn)略》，提出“負責任的AI”原則，強調(diào)安全性、公平性、隱私保護與透明度等核心價值。目前，印度尚未出臺專門的人工智能立法，主要依賴《信息技術(shù)法》《數(shù)字個人數(shù)據(jù)保護法》《消費者保護法》《版權(quán)法》等現(xiàn)行法律對人工智能相關(guān)的隱私侵犯、數(shù)據(jù)濫用、消費者欺詐與知識產(chǎn)權(quán)問題進行基礎(chǔ)性規(guī)制。對于是否制定專門法律，印度政府始終持謹慎態(tài)度，2023年4月明確表示“目前無意制定人工智能相關(guān)法律”。與單一立法路徑不同，印度正在加大對以人工智能為核心的安全技術(shù)體系投入，資助包括印度理工學(xué)院在內(nèi)的頂尖高校開發(fā)應(yīng)對深度偽造、隱私泄露與網(wǎng)絡(luò)安全風險的技術(shù)方案，走出一條“技術(shù)—法律”結(jié)合的治理路徑。

三

中國人工智能立法的路徑開釋

中國的人工智能立法并非一蹴而就，而是在國家戰(zhàn)略的總體引領(lǐng)下，逐步形成以政策指引為先導(dǎo)、以專項法規(guī)為支撐、以地方實踐為補充的多層次治理格局。目前，專項立法和地方探索持續(xù)積累制度經(jīng)驗，為未來推進統(tǒng)一立法進程提供有力支撐。

（一）國家戰(zhàn)略的政策引領(lǐng)

中國人工智能治理以國家戰(zhàn)略為引領(lǐng)，自上而下推動人工智能政策體系的搭建。2017年，國務(wù)院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，首次將人工智能上升為國家核心戰(zhàn)略，提出“三步走”發(fā)展目標，明確到2030年建成世界主要人工智能創(chuàng)新中心。該規(guī)劃不僅制定了技術(shù)發(fā)展的時間表與路線圖，也為法律規(guī)制與制度建設(shè)奠定了政策基礎(chǔ)，提出制定法律法規(guī)與倫理規(guī)范、構(gòu)建安全監(jiān)管與風險評估體系，推動技術(shù)、產(chǎn)業(yè)與治理機制協(xié)同發(fā)展。在該戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)下，國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、網(wǎng)信辦等部門先后出臺《促進新一代人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》《新一代人工智能治理原則——發(fā)展負責任的人工智能》《新一代人工智能倫理規(guī)范》《國家新一代人工智能標準體系建設(shè)指南》以及《關(guān)于加快場景創(chuàng)新以人工智能高水平應(yīng)用促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等政策文件，圍繞技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用推廣、標準制定與倫理治理，構(gòu)建起覆蓋研發(fā)支持、場景應(yīng)用、安全管理與價值引導(dǎo)的綜合性政策體系。

（二）專項立法的靶向治理

在頂層設(shè)計不斷釋放引導(dǎo)信號的同時，中國逐步通過“專項立法”實現(xiàn)人工智能的“靶向治理”，形成了內(nèi)容上精細化、制度上去中心化的“功能性規(guī)制圖譜”。在算法規(guī)制方面，2022年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》確立了公正、透明、合理的基本原則，強化算法服務(wù)提供者的主體責任，要求建立審核評估、備案分類等機制，同時賦予用戶知情權(quán)、選擇權(quán)與標簽管理權(quán)，并設(shè)立多層次責任追究體系，防止算法濫用。在深度偽造與虛假內(nèi)容治理方面，2022年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》針對“AI換臉”“語音克隆”等技術(shù)濫用問題，設(shè)立技術(shù)標識與顯著提示雙重義務(wù)，推動治理從“事后應(yīng)對”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)型。在生成式人工智能服務(wù)治理方面，2023年出臺的《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》為大模型應(yīng)用設(shè)立了首部專項規(guī)制立法，構(gòu)建包容審慎、分類監(jiān)管框架，涵蓋訓(xùn)練數(shù)據(jù)、算法審查、服務(wù)標識、內(nèi)容安全與用戶權(quán)益等義務(wù)，強化內(nèi)容責任與跨部門協(xié)同監(jiān)管。2025年，《人工智能生成合成內(nèi)容標識辦法》進一步完善內(nèi)容標識制度，要求提供者在文本、圖像、音視頻等生成內(nèi)容中同步嵌入顯式與隱式標識，平臺亦須履行核驗義務(wù)，構(gòu)建從源頭到傳播環(huán)節(jié)完整的標識鏈條，提升了生成內(nèi)容的可識別性與可追溯性。除專項規(guī)制外，公安、交通等行業(yè)主管部門亦發(fā)布相關(guān)規(guī)章與標準，如《人形機器人創(chuàng)新發(fā)展指導(dǎo)意見》《國家車聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)標準體系建設(shè)指南（智能交通相關(guān)）》及《智能網(wǎng)聯(lián)汽車自動駕駛數(shù)據(jù)記錄系統(tǒng)》（GB 44497-2024），強化安全控制、倫理合規(guī)與數(shù)據(jù)記錄要求，已在實踐中發(fā)揮準法律作用，為未來正式立法奠定基礎(chǔ)。

（三）地方層面的立法探索

在國家戰(zhàn)略引領(lǐng)與專項規(guī)制之外，地方立法正成為推動中國人工智能法治建設(shè)的重要支撐。深圳于2022年出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)促進條例》，作為中國首部地方性人工智能法規(guī)，圍繞基礎(chǔ)研究、產(chǎn)業(yè)設(shè)施、應(yīng)用拓展與風險治理等方面作出系統(tǒng)安排，確立以科技引領(lǐng)、應(yīng)用驅(qū)動、以人為本、安全可控為核心的發(fā)展原則，創(chuàng)新性引入人工智能倫理委員會與分級分類監(jiān)管機制。同年，上海市通過了《上海市促進人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，系統(tǒng)構(gòu)建以人為本、科技向善、創(chuàng)新驅(qū)動、市場主導(dǎo)的發(fā)展格局，強化算力、算法、數(shù)據(jù)三要素保障，推動集群化、國際化與場景化融合發(fā)展，設(shè)立應(yīng)用開放機制與倫理治理框架。北京市則于2023年出臺《北京市促進通用人工智能創(chuàng)新發(fā)展的若干措施》，作為政策性指導(dǎo)文件，聚焦算力統(tǒng)籌、高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給、大模型體系建設(shè)與重點領(lǐng)域應(yīng)用推廣，構(gòu)建了兼顧創(chuàng)新支持與審慎監(jiān)管的政策體系，成為全國首個專門面向通用人工智能的地方專項政策。以深圳、上海、北京為代表的地方性立法和政策，既發(fā)揮了制度創(chuàng)新“試驗場”的作用，也為國家統(tǒng)一立法積累了實踐經(jīng)驗。

（四）統(tǒng)一立法的籌備推進

隨著規(guī)制對象日益增多、規(guī)范之間的銜接壓力加大，關(guān)于制定統(tǒng)一的人工智能法的呼聲日益高漲。特別是在地方與中央規(guī)范體系日益復(fù)雜、各類軟法文件并存的背景下，如何通過統(tǒng)一立法實現(xiàn)原則統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)整合與制度協(xié)調(diào)，成為理論與實務(wù)界關(guān)注的焦點。需要指出，本文所稱“統(tǒng)一立法”，包括但不限于“大而全”的綜合法典，還包括具有一定統(tǒng)領(lǐng)性和普遍適用性的其他法律制度安排。

自2023年以來，學(xué)界已發(fā)布多部人工智能法專家建議稿，如中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所周輝研究員等牽頭起草的《人工智能示范法（專家建議稿）2.0》和中國政法大學(xué)數(shù)據(jù)法治研究院張凌寒教授等聯(lián)合發(fā)布的《人工智能法（學(xué)者建議稿）》。前者提出以人為本、透明可問責等原則，構(gòu)建發(fā)展支持體系，設(shè)立負面清單和許可備案制度，并明確研發(fā)者的安全性與倫理義務(wù)，同時關(guān)注降低合規(guī)成本、支持開源生態(tài)，規(guī)范訓(xùn)練數(shù)據(jù)與生成內(nèi)容保護。后者則以九章九十六條系統(tǒng)涵蓋發(fā)展促進、權(quán)益保障、安全義務(wù)和國際合作，強調(diào)對人的尊嚴與隱私的保護，提出知情權(quán)、拒絕權(quán)及對數(shù)字弱勢群體的特別保護，并引入風險評估、監(jiān)管沙盒和分級分類機制，力求在安全與創(chuàng)新之間取得平衡。盡管兩者在內(nèi)容上存在差異，但均體現(xiàn)出旨在通過一部綜合性法律實現(xiàn)發(fā)展促進、風險治理與權(quán)利保障等多重目標的制度期待。

從國家立法計劃來看，2024年《全國人大常委會立法工作計劃》提出“研究人工智能健康發(fā)展的立法項目”，《國務(wù)院2024年度立法工作計劃》則明確將人工智能法草案列入擬提請全國人大常委會會議審議的預(yù)備項目，表明人工智能統(tǒng)一立法已從理論構(gòu)想邁入立法實踐的關(guān)鍵階段。然而，隨著2025年美國特朗普政府上臺后在人工智能領(lǐng)域推行去監(jiān)管化政策，以及我國大模型技術(shù)實現(xiàn)突破性發(fā)展，人工智能立法面臨新的國際局勢。在此背景下，今年全國兩會期間，全國人大常委會并未延續(xù)此前審議人工智能法草案的計劃，而是表明“圍繞人工智能、數(shù)字經(jīng)濟、大數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域加強立法研究”。這一變化在一定程度上表明，我國在推進人工智能立法進程中，正在審慎評估國際動態(tài)與國內(nèi)技術(shù)發(fā)展，力求在促進創(chuàng)新與規(guī)范治理之間尋求更為靈活、穩(wěn)健的立法路徑。

（五）中國路徑的基本特征

整體來看，中國人工智能立法展現(xiàn)出戰(zhàn)略引領(lǐng)、專項立法、地方探索、審慎推進的多元協(xié)同特征，既體現(xiàn)出積極構(gòu)建規(guī)范體系的制度主動性，也兼顧了技術(shù)快速演進與國際競爭格局變化下對制度韌性與彈性的現(xiàn)實要求。首先，中國人工智能治理的起點并非直接立法，而是以《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》等國家戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)先構(gòu)建發(fā)展導(dǎo)向、倫理引導(dǎo)與風險防控并重的政策體系，通過頂層設(shè)計為后續(xù)立法奠定基礎(chǔ)。其次，體現(xiàn)出靶向治理的專項規(guī)制特征，采取“小切口、分領(lǐng)域”的方法，圍繞算法推薦、深度合成、生成式人工智能服務(wù)、內(nèi)容標識等重要議題，建立精細化的治理規(guī)則，及時應(yīng)對技術(shù)發(fā)展帶來的具體風險。再次，突出“地方探索—全國推行”的制度演進機制。深圳、上海等地通過地方性立法和政策創(chuàng)新，在倫理治理、產(chǎn)業(yè)培育和應(yīng)用拓展方面積累了有益經(jīng)驗，為國家層面統(tǒng)一立法提供制度樣本和實踐經(jīng)驗，形成了中央統(tǒng)籌、地方試驗、上下聯(lián)動的治理格局。最后，體現(xiàn)出以動態(tài)調(diào)整應(yīng)對技術(shù)發(fā)展不確定性的審慎推進邏輯。在全球科技競爭與國內(nèi)技術(shù)迭代加速的背景下，中國在推進統(tǒng)一立法進程中保持靈活應(yīng)變、穩(wěn)步前行的策略，努力在促進創(chuàng)新與強化治理之間尋求動態(tài)平衡，展現(xiàn)出高度的戰(zhàn)略敏感性與制度適應(yīng)力。

四

構(gòu)建人工智能立法的中國模式

在全球人工智能科技競賽與規(guī)則競爭日益激烈的背景下，中國亟須在促進技術(shù)發(fā)展與實現(xiàn)有效治理之間實現(xiàn)動態(tài)平衡，探索契合本國產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與治理實踐的人工智能立法模式。中國人工智能立法應(yīng)圍繞以下幾個關(guān)鍵問題展開系統(tǒng)謀劃：第一，是否立法，即是否有必要通過統(tǒng)一立法回應(yīng)人工智能帶來的治理挑戰(zhàn)與規(guī)范空白；第二，何時立法，即如何把握統(tǒng)一立法的適宜時機，避免過早介入而抑制創(chuàng)新以及過遲規(guī)制而錯失治理良機；第三，立什么法，即應(yīng)立何種類型的人工智能法，明確立法的功能定位與體系歸屬；第四，如何立法，即采取何種統(tǒng)一立法方式，在專項立法與統(tǒng)領(lǐng)性立法、軟法與硬法之間實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。

（一）是否立法：回應(yīng)技術(shù)變革與治理需求的制度必然

生成式人工智能等大模型技術(shù)，正在深刻重塑信息生成、知識生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與國家治理等領(lǐng)域，嵌入到規(guī)則形成、價值分配和行為規(guī)范等治理核心環(huán)節(jié)，同時帶來諸多風險與挑戰(zhàn)。法律作為社會規(guī)范的基礎(chǔ)制度，有必要填補規(guī)范空白，引導(dǎo)技術(shù)安全健康發(fā)展。

首先，從風險治理角度看，人工智能引發(fā)的“幻覺生成”“算法歧視”“黑箱決策”“數(shù)據(jù)濫用”“責任模糊”等風險，已超出現(xiàn)有法律的適用邊界，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)法律基于“行為明確、結(jié)果清晰、主體特定”的歸責邏輯。由于這些風險具有滯后顯現(xiàn)、歸責鏈條復(fù)雜等特點，傳統(tǒng)法律難以形成有效規(guī)制合力。歐盟《人工智能法》通過風險等級實現(xiàn)分級監(jiān)管；美國NIST發(fā)布的《人工智能風險管理框架》，將風險評估與監(jiān)測納入全生命周期治理。以上國際經(jīng)驗表明，構(gòu)建專門法律體系以實現(xiàn)風險識別、規(guī)則整合與責任協(xié)調(diào)，已成為全球人工智能治理的重點方向。

其次，從權(quán)利保障與社會公平角度看，人工智能廣泛應(yīng)用于就業(yè)、教育、醫(yī)療、司法等關(guān)鍵領(lǐng)域，其算法邏輯和數(shù)據(jù)偏見可能加劇社會不平等，損害弱勢群體權(quán)利。同時，“數(shù)字鴻溝”問題也在擴大，部分群體在獲取和利用數(shù)字資源方面處于不利地位。因此，構(gòu)建系統(tǒng)性的人工智能法律框架，不僅是保護個體權(quán)利的需要，更是實現(xiàn)公共服務(wù)公平化與社會正義的制度保障。

再次，從國家戰(zhàn)略與全球競爭角度看，人工智能治理能力已成為衡量國家制度競爭力的重要標志。當前，我國以部門規(guī)章、政策文件和地方探索為主導(dǎo)的治理模式，“面對人工智能問題僅能分散、碎片化適用”，在協(xié)調(diào)統(tǒng)一、規(guī)范銜接與法律約束力方面存在不足。若繼續(xù)依賴碎片化管理與軟性調(diào)控，不僅難以形成系統(tǒng)性制度供給，也難以在全球人工智能治理規(guī)則構(gòu)建過程中掌握主動權(quán)。制定人工智能法不僅有助于提升治理體系的系統(tǒng)性和法治化水平，也是在國際規(guī)則博弈中提供“中國方案”的關(guān)鍵舉措。

最后，從治理現(xiàn)代化角度看，人工智能正推動治理模式向數(shù)據(jù)驅(qū)動、模型分析和智能響應(yīng)轉(zhuǎn)型，深度嵌入公共管理、社會服務(wù)和司法執(zhí)法等領(lǐng)域，對法律制度提出新的支撐要求。若缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，將導(dǎo)致合法性基礎(chǔ)薄弱、權(quán)責不清、執(zhí)行失衡等問題，甚至加劇“治理赤字”。因此，推動人工智能統(tǒng)一立法，構(gòu)建人工智能的法律治理體系，是推進“法治現(xiàn)代化中國模式”的題中應(yīng)有之義。

（二）何時立法：避免過早規(guī)制與滯后治理的時機把握

人工智能技術(shù)的演進具有高度的不確定性與非線性特征，其發(fā)展路徑難以完全預(yù)判，技術(shù)成熟周期、風險顯現(xiàn)時點與社會接受程度常常存在時間錯位。在這種背景下，立法時機的選擇直接關(guān)系到制度供給的有效性與治理體系的適配性。立法過早，可能因技術(shù)路徑尚未穩(wěn)定、風險類型尚未清晰，而導(dǎo)致法律規(guī)范缺乏針對性與可執(zhí)行性，進而抑制技術(shù)創(chuàng)新、影響新興業(yè)態(tài)；反之，立法滯后，則可能在風險已形成、后果已蔓延的情況下失去規(guī)范與治理的窗口期，難以及時回應(yīng)社會關(guān)切，甚至引發(fā)治理信任危機。

1.技術(shù)演化的現(xiàn)實約束：避免“路徑鎖定”與“規(guī)制先驗化”

從技術(shù)哲學(xué)視角看，技術(shù)演化并非受人的意志主導(dǎo)，而具有“效率驅(qū)動、自主演化”的內(nèi)在邏輯。雅克·埃呂爾（Jacques Ellul）指出，技術(shù)本質(zhì)上是在人類活動的各個領(lǐng)域中理性得出的、在特定發(fā)展階段具有絕對效率的所有方法的總和；凱文·凱利（Kevin Kelly）亦認為，技術(shù)以自我衍生、遞進的方式不斷催生新的發(fā)明，這種演化使技術(shù)發(fā)展呈現(xiàn)出一定的不可逆性。許多技術(shù)發(fā)明在全球多個區(qū)域同時出現(xiàn)，正是這一邏輯的體現(xiàn)，說明技術(shù)的發(fā)展往往不是偶然事件，而是結(jié)構(gòu)性與階段性的歷史結(jié)果。生成式人工智能目前仍處于Gartner技術(shù)成熟度曲線中的“高期望峰值期”（Peak of Inflated Expectations），其底層邏輯尚在快速演化，幻覺生成、可解釋性差、數(shù)據(jù)依賴性強等核心難題仍未有效解決。此時若過早制定全面統(tǒng)一的人工智能法，可能因以當前技術(shù)為基準而陷入“路徑鎖定”，限制未來替代性技術(shù)的發(fā)展空間；同時也可能出現(xiàn)“規(guī)制先驗化”問題， 即在風險尚未充分識別、問題尚未明晰之前提前設(shè)定制度框架，導(dǎo)致監(jiān)管錯配與法律適應(yīng)性不足。 面對技術(shù)發(fā)展的高度不確定性與復(fù)雜性，人工智能立法應(yīng)當擇機而動，采取漸進式、包容性、反饋驅(qū)動的立法策略，契合技術(shù)發(fā)展不確定性的現(xiàn)實約束與治理體系的彈性需求。

2.治理經(jīng)驗的實踐基礎(chǔ)：專項立法與地方探索的制度積累

科學(xué)的立法時機應(yīng)以充分的制度積累與治理反饋為前提。近年來，我國在人工智能治理實踐中逐步形成了專項規(guī)制與地方試驗相互配合的分層推進格局。在國家層面，陸續(xù)出臺了若干面向具體技術(shù)場景的專項法規(guī)，針對算法推薦、深度偽造、生成式人工智能等問題突出領(lǐng)域建立初步的制度響應(yīng)機制，不僅有助于及時填補技術(shù)風險引發(fā)的監(jiān)管空白，也為未來統(tǒng)一立法提供了可供借鑒的立法經(jīng)驗。與此同時，深圳、上海、北京等地在回應(yīng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求的同時，積極推動地方性法律政策探索，呈現(xiàn)出多樣化的制度工具與治理路徑，為國家層面的制度整合提供寶貴經(jīng)驗。總體而言，國家專項規(guī)制與地方立法試點已共同構(gòu)成我國人工智能治理體系的重要組成部分，逐步積累從局部規(guī)范到系統(tǒng)建構(gòu)的實踐經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，適時啟動以促進發(fā)展、規(guī)則整合為導(dǎo)向的統(tǒng)一立法，將有助于實現(xiàn)治理框架從碎片拼接向體系構(gòu)建的轉(zhuǎn)變。

3.社會共識的價值底座：從倫理分歧到規(guī)范確認

人工智能立法不僅是技術(shù)規(guī)制工具，更承擔著價值協(xié)調(diào)、利益分配、權(quán)利保護與倫理建構(gòu)的制度使命。不同于傳統(tǒng)工業(yè)技術(shù)，人工智能以其自主性、復(fù)雜性和滲透性深度嵌入信息傳播、資源分配、身份識別與社會評價等核心機制，法律規(guī)制面臨價值多元、理念沖突與倫理張力等挑戰(zhàn)。目前，諸如訓(xùn)練數(shù)據(jù)合法性、生成物的著作權(quán)歸屬、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、算法公平性評估、模型可解釋性以及AI是否可被擬制為“數(shù)字人格”等關(guān)鍵議題，仍處于高度爭議階段。公眾對算法邏輯、數(shù)據(jù)利用后果及潛在風險的理解滯后，信息不對稱與認知分裂明顯。在社會共識尚未充分形成的情況下，若立法介入并試圖先行確立倫理邊界，可能導(dǎo)致規(guī)范錯配與制度空轉(zhuǎn)，削弱法治回應(yīng)的正當性與時效性。因此，中國推進人工智能統(tǒng)一立法，應(yīng)建立在初步倫理共識和相對穩(wěn)定的社會認知基礎(chǔ)上，避免將立法簡化為技術(shù)條文的羅列或價值強加的工具。應(yīng)當通過科普傳播與風險教育等方式，在社會層面培育理性認知與參與氛圍，設(shè)立倫理評估、專家咨詢與多元利益表達機制，促成各方在價值判斷上的最低共識，通過程序的開放性與協(xié)商性提升立法的公眾接受度與現(xiàn)實效力。

（三）立什么法：“促進法—基本法—綜合法”的漸進路徑

在明確人工智能立法的必要性與適宜時機之后，立法路徑的核心問題轉(zhuǎn)向“應(yīng)當立什么樣的法”。面對人工智能技術(shù)跨領(lǐng)域、多場景、多主體的特征，中國不宜一開始就制定一部全面綜合的統(tǒng)一法典，而應(yīng)循序漸進地推進人工智能立法進程。本文主張以《人工智能促進法》為先導(dǎo)，繼而推動《人工智能基本法》作為制度母法，最終在技術(shù)發(fā)展與治理經(jīng)驗成熟之后制定統(tǒng)一的《人工智能法》。

1.第一階段：制定《人工智能促進法》

當前，以生成式人工智能為典型的人工智能一攬子技術(shù)尚處于技術(shù)高預(yù)期階段，風險類型未穩(wěn)定、倫理共識尚未達成，立法實踐面臨“概念不清、定性不準、理念不彰、范疇不明、脈絡(luò)不暢”等諸多問題，若貿(mào)然制定“大而全”的統(tǒng)一立法，易導(dǎo)致技術(shù)路徑鎖定、規(guī)制錯配與創(chuàng)新受阻。為此，人工智能立法的第一階段應(yīng)優(yōu)先確立促進性制度路徑，通過制定《人工智能促進法》，明確發(fā)展導(dǎo)向與統(tǒng)籌機制，引導(dǎo)技術(shù)演進與資源配置，整合政策工具，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)支持體系，并以軟性機制嵌入倫理審議與風險監(jiān)測，推動技術(shù)發(fā)展與制度供給協(xié)同演進。

《人工智能促進法》的統(tǒng)一性，不在于功能全面與形式集中，而是體現(xiàn)在價值共識確立、概念術(shù)語統(tǒng)一以及制度機制協(xié)同上：一是確立“安全、透明、公正、可控”等核心價值，統(tǒng)一治理方向，避免目標沖突；二是厘清關(guān)鍵術(shù)語與技術(shù)邊界，奠定跨領(lǐng)域政策與立法的共同語言基礎(chǔ)；三是設(shè)立發(fā)展戰(zhàn)略、倫理審查與監(jiān)管協(xié)同等統(tǒng)籌機制，強化制度銜接與協(xié)同運作。對此，《深圳經(jīng)濟特區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)促進條例》與《上海市促進人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》為全國性的《人工智能促進法》提供了重要的實踐參考。深圳與上海的地方性立法不僅具有地方特色，而且在價值引導(dǎo)、概念統(tǒng)一與機制協(xié)同方面具有一致性，充分體現(xiàn)“促進法”作為引導(dǎo)性制度平臺的功能。深圳強調(diào)“科技引領(lǐng)、應(yīng)用驅(qū)動、以人為本、安全可控”，更側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與場景開放；上海主張“以人為本、科技向善、市場主導(dǎo)”，更聚焦算力算法建設(shè)與全球協(xié)作，展現(xiàn)出地方的多樣性實踐。未來應(yīng)在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，確立統(tǒng)一價值目標、概念術(shù)語與協(xié)同機制，構(gòu)建靈活、開放的治理架構(gòu)，既為技術(shù)創(chuàng)新提供正向引導(dǎo)，也為后續(xù)基本法與綜合法奠定制度基礎(chǔ)。

2.第二階段：制定《人工智能基本法》

在《人工智能促進法》完成價值共識與發(fā)展統(tǒng)籌之后，立法進程應(yīng)進入第二階段，制定《人工智能基本法》?！度斯ぶ悄芑痉ā纷鳛椤爸卫砜蚣芊ā?，側(cè)重底線設(shè)定與規(guī)范統(tǒng)攝，其體系設(shè)計應(yīng)堅持“原則性、結(jié)構(gòu)性、協(xié)調(diào)性”，不拘泥于短期政策目標，也不試圖詳盡規(guī)制所有技術(shù)場景，而是致力于確立統(tǒng)一的底層法理與制度邏輯。在功能定位上，該法應(yīng)完成三項核心任務(wù)：一是確立治理共識，明確“發(fā)展與安全并重”“以人為本”“風險可控”“可問責性”等核心價值原則，為各領(lǐng)域規(guī)制提供統(tǒng)一價值引導(dǎo)；二是劃定權(quán)責邊界，厘清國家、地方、平臺、用戶在人工智能生命周期中的職責分工，防止責任重疊或空缺；三是配置關(guān)鍵機制，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)、倫理審議、風險評估、責任邊界與軟法對接等制度安排，推動治理模式從單向規(guī)制走向多元協(xié)同。從圖依布納（Gunther Teubner）的“反身性法”理論出發(fā)，在高度復(fù)雜與不確定的技術(shù)環(huán)境中，法律應(yīng)通過制度引導(dǎo)而非強制干預(yù)，促進社會子系統(tǒng)之間的自我調(diào)節(jié)與結(jié)構(gòu)互動。在這一意義上，《人工智能基本法》應(yīng)被視為一個動態(tài)適應(yīng)的治理框架，通過程序設(shè)計與反饋機制吸納地方試點、行業(yè)經(jīng)驗與國際規(guī)范，為未來綜合性立法提供制度基礎(chǔ)，其核心使命在于搭建人工智能治理體系的制度底座，而非承擔最終規(guī)制功能。這一階段不僅為多元規(guī)制提供統(tǒng)一的價值共識與結(jié)構(gòu)支撐，也為第三階段《人工智能法》的系統(tǒng)整合奠定堅實基礎(chǔ)。

3.第三階段：制定綜合性的《人工智能法》

在人工智能技術(shù)日益成熟、主要風險類型基本明確、相關(guān)制度機制經(jīng)過充分試驗的基礎(chǔ)上，立法進程將進入第三階段，即制定綜合性的《人工智能法》。該法區(qū)別于“統(tǒng)攝性藍圖”定位的《人工智能基本法》，其核心任務(wù)是整合前期制度成果，構(gòu)建結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、規(guī)則協(xié)調(diào)、機制配套的治理法典，實現(xiàn)從制度構(gòu)想到制度定型的躍遷?！度斯ぶ悄芊ā窇?yīng)是一部具有高度組織性與可操作性的綜合性立法，其目標并非“包打天下”，而是作為制度中樞，在保持體系開放與動態(tài)反饋能力的同時，統(tǒng)一整合數(shù)據(jù)治理、算法責任、風險評估、倫理審查、權(quán)利保障與跨境合作等關(guān)鍵規(guī)范內(nèi)容，并與技術(shù)標準、實施細則、行業(yè)準則之間形成有效銜接，構(gòu)建模塊化、可拓展的制度體系。從體系功能上看，該法的出臺將標志著中國人工智能治理進入制度成熟階段，實現(xiàn)“從分散立法走向系統(tǒng)法治”的關(guān)鍵跨越，也將為我國在全球人工智能治理競爭中提供獨具特色的法律表達。通過“促進法—基本法—綜合法”的漸進式立法路徑，中國將在保持制度彈性的基礎(chǔ)上完成規(guī)則閉環(huán)，為人工智能未來發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化提供持續(xù)而有韌性的法治支撐。

（四）如何立法：人工智能立法的體系構(gòu)建邏輯

在人工智能領(lǐng)域，傳統(tǒng)法律已難以應(yīng)對多元技術(shù)演化、復(fù)雜場景差異與動態(tài)風險類型交織的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為實現(xiàn)有效規(guī)制與發(fā)展促進的雙重目標，中國人工智能立法亟須在“如何立法”的問題上實現(xiàn)范式轉(zhuǎn)換，確立一種以“分層統(tǒng)籌、程序嵌入、機制彈性”為核心的現(xiàn)代化制度建構(gòu)邏輯。

首先，應(yīng)確立“分層統(tǒng)籌”的制度結(jié)構(gòu)邏輯。鑒于人工智能應(yīng)用場景高度異質(zhì)、風險類型復(fù)雜多樣，人工智能立法不宜采取“大而全式”的立法進路，而應(yīng)通過設(shè)定治理價值底線與原則性框架，統(tǒng)攝各類具體規(guī)制安排，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建核心規(guī)則引領(lǐng)、專項規(guī)制配套、軟法機制協(xié)同的多層次制度體系。在縱向維度上，應(yīng)構(gòu)建國家、行業(yè)、地方多級互動的立法體系，鼓勵地方結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和應(yīng)用需求，制定促進條例或試點政策，探索差異化制度路徑；在橫向維度上，“不宜將法律秩序等同于國家的強制秩序，規(guī)范多元應(yīng)成為合作治理體系的結(jié)構(gòu)特征之一”，應(yīng)嵌入倫理指引、行業(yè)標準、技術(shù)規(guī)范等軟法機制，增強法律體系的靈活性與適應(yīng)力。這種分層協(xié)同、剛?cè)岵闹卫砑軜?gòu)，既可回應(yīng)人工智能技術(shù)發(fā)展的動態(tài)性與多樣性，也有助于推動規(guī)范體系的銜接與整合。

其次，應(yīng)強化“程序嵌入”的治理意識。面對人工智能發(fā)展的高度不確定性與風險演化，僅依賴實體規(guī)則難以構(gòu)建穩(wěn)健治理體系，必須通過程序機制實現(xiàn)靈活應(yīng)對。在立法階段，應(yīng)明確公眾參與、專家咨詢和多元協(xié)商程序，提升立法的公開性與科學(xué)性；在治理運行中，應(yīng)設(shè)置程序披露、風險評估、定期審查等條款，增強制度的動態(tài)調(diào)整能力；在執(zhí)法環(huán)節(jié)，應(yīng)完善協(xié)同監(jiān)管、平臺履責與責任追究機制，提升執(zhí)行效能。更重要的是，程序機制不僅提升治理靈活性，也為多元主體參與提供制度化路徑，推動形成政府、企業(yè)、行業(yè)組織與公眾共治的法治生態(tài)。正如有學(xué)者所指出的，治理應(yīng)從算法設(shè)計源頭嵌入“技術(shù)性正當程序”，通過程序代碼化方式實現(xiàn)公開性、可解釋性與責任機制，從而重塑正當程序的結(jié)構(gòu)邏輯。應(yīng)當注意，程序治理不應(yīng)被簡化為形式主義的程序設(shè)置，而應(yīng)成為實現(xiàn)法治內(nèi)在正當性、推動共治架構(gòu)落地的重要支柱。

最后，應(yīng)構(gòu)建“時間—空間”雙重彈性框架，增強法律適應(yīng)性與治理韌性。在快速演化的技術(shù)環(huán)境中，法律不應(yīng)被視為靜態(tài)規(guī)則的集合，而應(yīng)具備動態(tài)調(diào)整與制度演進的能力，預(yù)設(shè)“修正—退出—升級”機制。一是通過動態(tài)授權(quán)條款，賦予行政機關(guān)根據(jù)技術(shù)進展和監(jiān)管需求及時制定或調(diào)整實施細則、技術(shù)標準等的權(quán)力；二是設(shè)立立法評估機制，定期評估法律實施效果，并據(jù)此推動條款優(yōu)化與制度完善；三是推動監(jiān)管沙盒制度的常態(tài)化運行，為新興技術(shù)提供在受控環(huán)境下探索創(chuàng)新的空間，并在實踐中積累風險識別與治理經(jīng)驗。

五

結(jié)論

在人工智能深刻塑造社會生產(chǎn)生活方式與國家治理機制的背景下，人工智能立法作為引導(dǎo)和規(guī)范技術(shù)發(fā)展的關(guān)鍵制度工具，已成為各國人工智能治理能力的重要標志。放眼全球，人工智能立法呈現(xiàn)出路徑多元、取向各異的發(fā)展態(tài)勢。歐盟通過統(tǒng)一立法確立了以基于權(quán)利保護為核心的風險分級治理模式；美國形成聯(lián)邦去監(jiān)管化以及州級立法、行業(yè)自律與國際標準的規(guī)制補位的治理格局；韓國、日本與印度等國家則在促進發(fā)展與規(guī)范治理之間探索多樣化路徑。這些差異背后，反映出各國在技術(shù)基礎(chǔ)、戰(zhàn)略目標、法律傳統(tǒng)與治理理念等方面的差異與抉擇。

中國在全球人工智能治理格局中，形成了一條兼具本土特色與制度理性的漸進式立法路徑。自《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》確立國家戰(zhàn)略起點以來，中國逐步通過專項規(guī)制應(yīng)對關(guān)鍵風險、依托地方試點推動制度創(chuàng)新，并在統(tǒng)籌推進統(tǒng)一立法方面穩(wěn)步前行，體現(xiàn)出“政策引導(dǎo)—分層治理—系統(tǒng)整合”的制度演化邏輯。在此過程中，中國人工智能治理強調(diào)規(guī)范供給的適度彈性，注重底線價值確立、風險類型識別與責任機制建構(gòu)，為應(yīng)對快速變化的技術(shù)環(huán)境預(yù)留了制度調(diào)適空間。

展望未來，人工智能立法需在回應(yīng)前沿技術(shù)引發(fā)的權(quán)利沖突與風險挑戰(zhàn)的同時，服務(wù)于國家科技安全與全球規(guī)則構(gòu)建的雙重戰(zhàn)略目標。在制度設(shè)計上，應(yīng)堅持發(fā)展導(dǎo)向與風險治理并重，強化底線規(guī)制與包容激勵的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，逐步通過“促進法—基本法—綜合法”的三階段路徑，構(gòu)建統(tǒng)一的價值框架、清晰的權(quán)責結(jié)構(gòu)與靈活的制度調(diào)適機制，推動人工智能治理體系向系統(tǒng)化、法治化方向轉(zhuǎn)型升級。

-向上滑動，查看完整目錄-

《交大法學(xué)》2025年第6期目錄

【習近平法治思想研究】

1.論習近平關(guān)于促進民營經(jīng)濟發(fā)展法治保障重要論述的核心要義和理論創(chuàng)新

徐亞文、陳怡靜

2.論習近平法治思想的預(yù)防性法律制度理論

趙毅宇

【科技創(chuàng)新與數(shù)字法治】

3.人工智能立法的價值取向與模式比較

鄭戈

4.未來尚未到來

——人工智能統(tǒng)一立法模式的內(nèi)在悖論

王凌皞

5.全球人工智能立法的多元趨勢與中國模式

付新華

【法學(xué)原理與制度變革】

6.《民法典》視域下虛假身份行為效力釋論

田韶華

7.貨幣返還請求權(quán)規(guī)則之反思與重述

——以騙取金錢償債案為例

其木提

8.論空域權(quán)與空間權(quán)的分設(shè)

——低空經(jīng)濟價值要素釋放的法治供給

袁曾

9.平臺內(nèi)勢力的來源、濫用危害與監(jiān)管策略

曲創(chuàng)、劉翰臻、鐘興達

【法學(xué)新銳與新知】

10. 刑事辯護變革的契機：人機協(xié)作司法模式

周翔

11.自然犯的法定犯化：“違反國家有關(guān)規(guī)定”對侵犯公民個人信息罪的影響

童云峰

12.OECD“雙支柱”方案背景下數(shù)字企業(yè)課稅規(guī)則的反思與完善

——以信息基礎(chǔ)設(shè)施為切入點

喬博娟

《交大法學(xué)》于2010年以“以書代刊”形式創(chuàng)刊，2012年獲批正式刊號，并于同年以季刊發(fā)行，2022年改為雙月刊。期間歷時整整12年，恰是地支一輪。作為卷帙浩繁法學(xué)期刊中的如米苔花，秉承“君子有所為，有所不為；知其可為而為之，知其不可為而不為”之理念，默默成長，希望以點滴努力，開辟言路，傳達百家之言，給時代留下可供回望和審思的法學(xué)作品和思想。本刊改為雙月刊后，每單月出版一期。在此之際，片刻駐足、冷靜回望，如何提高學(xué)術(shù)品位，構(gòu)建表里澄澈的學(xué)術(shù)公共場域，任重而道遠，我們自當立意勤勉耕耘。

點擊進入下方小程序

獲取專屬解決方案~

責任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩 張科

本文聲明 | 本文章僅限學(xué)習交流使用，如遇侵權(quán)，我們會及時刪除。本文章不代表北大法律信息網(wǎng)（北大法寶）和北京北大英華科技有限公司的法律意見或?qū)ο嚓P(guān)法規(guī)/案件/事件等的解讀。