在數(shù)字技術(shù)革命重塑全球治理格局的當(dāng)下，數(shù)據(jù)作為“21世紀(jì)的石油”和數(shù)字時(shí)代的關(guān)鍵“新質(zhì)生產(chǎn)要素”，已成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、塑造國際競爭新優(yōu)勢的核心戰(zhàn)略資源。然而，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的加速與數(shù)據(jù)主權(quán)的強(qiáng)化、技術(shù)紅利共享的需求與數(shù)字鴻溝的擴(kuò)大以及安全風(fēng)險(xiǎn)的泛化與治理機(jī)制的碎片化之間的矛盾日益凸顯，全球數(shù)據(jù)治理正面臨前所未有的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。

在此背景下，中國立足人類命運(yùn)共同體理念，提出以“共商共建共享”為核心邏輯的全球數(shù)據(jù)治理方案，為破解全球數(shù)字治理困境提供了兼具時(shí)代性與實(shí)踐性的中國智慧。

圖/中經(jīng)視覺 陳曉根 攝

全球數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)困境與深層矛盾

全球數(shù)據(jù)治理存在非常嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)困境，反映出復(fù)雜矛盾交織下的治理亂象與赤字，具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)主權(quán)與全球互聯(lián)的結(jié)構(gòu)性沖突、發(fā)展鴻溝與技術(shù)壟斷下的“南北失衡”隱憂、安全概念泛化與信任缺失引發(fā)的治理碎片化等問題。

數(shù)據(jù)主權(quán)與全球互聯(lián)的結(jié)構(gòu)性沖突——

數(shù)字技術(shù)的無界性，帶來了數(shù)據(jù)跨越國境實(shí)時(shí)流動(dòng)。據(jù)國際數(shù)據(jù)公司（IDC）預(yù)測，2025年全球數(shù)據(jù)總量將達(dá)175澤字節(jié)（ZB），其中跨境流動(dòng)占比超40%。但世界各國基于國家安全、公共利益與公民權(quán)利保護(hù)的考量，普遍強(qiáng)化數(shù)據(jù)本地化存儲與跨境流動(dòng)限制，如歐盟2018年出臺的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation）、美國2018年推出的《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，簡稱CLOUD Act，即《云法案》）、印度2023年通過的《2023年數(shù)字個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》（The Digital Personal Data Protection Act，2023）、巴西2020年生效的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)法》（Lei Geral de Prote??o de Dados）等，均設(shè)置了差異化的數(shù)據(jù)出境門檻。

這種“數(shù)據(jù)孤島化”趨勢，導(dǎo)致了全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)加劇。跨國企業(yè)需為滿足不同司法轄區(qū)要求，構(gòu)建多套合規(guī)體系；有的中小企業(yè)因合規(guī)成本過高，被迫退出國際市場。這些后果在一定程度上，都會阻礙全球數(shù)字資源的優(yōu)化配置，抑制全球互聯(lián)的發(fā)展進(jìn)程。

發(fā)展鴻溝與技術(shù)壟斷下的數(shù)字“南北失衡”隱憂——

發(fā)達(dá)國家憑借技術(shù)積累與規(guī)則制定優(yōu)勢，掌控全球數(shù)據(jù)價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)。全球70%以上的數(shù)據(jù)中心集中在美歐，人工智能訓(xùn)練數(shù)據(jù)的80%來自發(fā)展中國家，而發(fā)展中國家則長期處于“數(shù)據(jù)提供者—價(jià)值收割者”的不對等地位：一方面，發(fā)展中國家海量用戶行為數(shù)據(jù)被跨國平臺無償采集并用于商業(yè)變現(xiàn)甚至政治干預(yù)；另一方面，發(fā)展中國家本土數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施薄弱導(dǎo)致數(shù)據(jù)存儲、處理能力不足，難以將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展動(dòng)能。

更值得警惕的是，部分國家以“安全威脅”為名實(shí)施技術(shù)封鎖，在很大程度上固化了全球數(shù)字發(fā)展的“南北失衡”。

安全概念泛化與信任缺失引發(fā)的治理碎片化——

個(gè)別國家將數(shù)據(jù)問題政治化，將“國家安全”概念無限擴(kuò)大，如以“數(shù)據(jù)可能被用于間諜活動(dòng)”為由，禁止特定國家企業(yè)進(jìn)入本國市場，從而導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則陷入“陣營化”分裂。美國主導(dǎo)的“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)+長臂管轄”模式強(qiáng)調(diào)市場主導(dǎo)與單邊控制，歐盟奉行的“隱私絕對優(yōu)先+嚴(yán)格規(guī)制”模式側(cè)重個(gè)體權(quán)利保護(hù)，而多數(shù)發(fā)展中國家則呼吁在發(fā)展權(quán)與安全權(quán)之間尋求平衡。在區(qū)域合作方面，歐美通過《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》（Trans-Atlantic Data Privacy Framework）構(gòu)建數(shù)據(jù)貿(mào)易聯(lián)盟，而金磚國家則推進(jìn)《數(shù)據(jù)安全合作倡議》（Data Security Cooperation Initiative），強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家在規(guī)則制定中的參與?。

這種“規(guī)則沖突”不僅增加了跨國企業(yè)的合規(guī)成本，更削弱了全球數(shù)字合作的互信基礎(chǔ)，使得多邊機(jī)制難以有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊、數(shù)據(jù)泄露等非傳統(tǒng)安全威脅。2017年，WannaCry勒索病毒攻擊150多個(gè)國家的醫(yī)療、金融系統(tǒng)，造成至少40億美元損失。當(dāng)前全球數(shù)據(jù)量激增，數(shù)據(jù)處理活動(dòng)更加頻繁，數(shù)據(jù)泄露已經(jīng)成為全球網(wǎng)絡(luò)安全的主要威脅，呈現(xiàn)出泄露規(guī)模體量增大、涉及行業(yè)增多、持續(xù)時(shí)間較長、引發(fā)原因多樣等趨勢。

人類命運(yùn)共同體理念：價(jià)值內(nèi)涵與理論創(chuàng)新

面對上述困境，中國將人類命運(yùn)共同體理念的核心要義——“持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗”轉(zhuǎn)化為全球數(shù)據(jù)治理的價(jià)值遵循，具體體現(xiàn)為以下四大原則。

主權(quán)平等與共同安全——

人類命運(yùn)共同體理念，客觀上要求尊重各國對本國數(shù)據(jù)資源的管轄權(quán)，包括數(shù)據(jù)收集、存儲、使用、跨境流動(dòng)的自主決策權(quán)等，反對任何形式的“數(shù)據(jù)霸權(quán)”與“長臂管轄”。同時(shí)，倡導(dǎo)通過技術(shù)合作與規(guī)則協(xié)調(diào)應(yīng)對共同挑戰(zhàn)，如網(wǎng)絡(luò)犯罪、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施攻擊、生物識別數(shù)據(jù)濫用等，構(gòu)建“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的數(shù)字安全觀，避免將數(shù)據(jù)安全問題異化為地緣政治工具。

全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則，應(yīng)該使世界所有國家，不論大小、強(qiáng)弱、貧富，都能享有平等的話語權(quán)和參與權(quán)，并充分尊重各國的主權(quán)和發(fā)展需求。全球數(shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)為世界各國搭建一個(gè)包容性強(qiáng)的平臺，使得無論是數(shù)據(jù)資源豐富但技術(shù)相對薄弱的國家，還是數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)先進(jìn)但數(shù)據(jù)存儲規(guī)模有限的國家，都能夠依據(jù)自身實(shí)際狀況，全面且深入地參與到數(shù)據(jù)治理的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中。

發(fā)展優(yōu)先與普惠共享——

人類命運(yùn)共同體理念，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)治理的根本目標(biāo)是促進(jìn)全球發(fā)展，特別是彌合“數(shù)字鴻溝”；主張發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任，通過技術(shù)轉(zhuǎn)移、能力建設(shè)援助，幫助發(fā)展中國家提升數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施水平；鼓勵(lì)建立“數(shù)據(jù)發(fā)展基金”，支持小島嶼國家、最不發(fā)達(dá)國家參與全球數(shù)字規(guī)則制定，確保所有國家都能從數(shù)據(jù)要素中公平獲益。

要建立全球數(shù)據(jù)安全保障體系，在技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用方面，各國應(yīng)加大投入，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、高校以及企業(yè)攜手合作，共同攻克數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)難題；要深入研究訪問控制技術(shù)，精準(zhǔn)識別和認(rèn)證數(shù)據(jù)訪問者的身份，依據(jù)不同用戶的權(quán)限，嚴(yán)格限定其對數(shù)據(jù)的操作范圍，防止越權(quán)訪問和非法使用。

開放包容與協(xié)商一致——

人類命運(yùn)共同體理念，要求堅(jiān)持共商共建共享原則，反對“規(guī)則壟斷”與“排他性俱樂部”，主張以聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織（WTO）、二十國集團(tuán)（G20）等多邊平臺為基礎(chǔ)，吸納不同發(fā)展水平國家的代表參與規(guī)則討論，兼顧“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”與“公共政策目標(biāo)”的平衡；支持區(qū)域以及雙邊數(shù)據(jù)治理安排，如《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Digital Economy Partnership Agreement）、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership）中的數(shù)據(jù)條款與全球框架互補(bǔ)，形成“多層次、寬領(lǐng)域”的治理網(wǎng)絡(luò)。

技術(shù)向善與倫理約束——

人類命運(yùn)共同體理念，要求將人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的倫理規(guī)范嵌入治理體系，要求技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用必須符合“以人為本”“公平透明”“責(zé)任可追溯”的原則，要求特別關(guān)注算法歧視、深度偽造、數(shù)據(jù)濫用等對人權(quán)（如隱私權(quán)、人格尊嚴(yán)）的潛在威脅，推動(dòng)建立全球數(shù)字倫理準(zhǔn)則，防止技術(shù)進(jìn)步異化為少數(shù)群體、少數(shù)國家的控制工具。

在保護(hù)個(gè)人隱私方面，世界各國需攜手共進(jìn)，依據(jù)不同國家和地區(qū)的文化傳統(tǒng)、法律體系以及社會發(fā)展水平，精心制定一套全面且嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。這套法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備高度的嚴(yán)謹(jǐn)性與可操作性，從數(shù)據(jù)治理的根源處入手，對數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致規(guī)范。要明確規(guī)定數(shù)據(jù)收集者在收集個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，必須遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，詳盡告知數(shù)據(jù)主體收集的目的、方式、范圍以及數(shù)據(jù)的存儲期限等關(guān)鍵信息，并獲取數(shù)據(jù)主體明確且自愿的同意。

中國方案的總體框架與實(shí)施路徑

基于人類命運(yùn)共同體理念，中國聚焦制度建設(shè)、技術(shù)賦能與全球合作，創(chuàng)立了“構(gòu)建包容性制度框架—夯實(shí)數(shù)字技術(shù)‘底座’—深化多元主體協(xié)同”三位一體的實(shí)施路徑，為全球數(shù)據(jù)治理提供可操作、可落地的解決方案。

制度建設(shè)：構(gòu)建包容性制度框架，推動(dòng)規(guī)則“互聯(lián)互通”——

成立國家數(shù)據(jù)局，完善國內(nèi)立法示范，夯實(shí)治理根基：2023年，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，中國組建了國家數(shù)據(jù)局，以《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律為基礎(chǔ)，細(xì)化數(shù)據(jù)分類分級管理（區(qū)分重要數(shù)據(jù)、一般數(shù)據(jù)與個(gè)人數(shù)據(jù)）、制定跨境流動(dòng)負(fù)面清單（明確禁止或限制流動(dòng)的敏感領(lǐng)域）與建立“數(shù)據(jù)出境安全評估”機(jī)制，在保障安全的前提下為跨國數(shù)據(jù)流動(dòng)提供清晰預(yù)期。例如，中國已與新加坡、韓國等國家簽署了“數(shù)據(jù)出境互認(rèn)協(xié)議”，探索“白名單”國家的便捷流動(dòng)模式。中國還與德國簽署了《關(guān)于中德數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合作的諒解備忘錄》，并建立了“中德數(shù)據(jù)政策法規(guī)交流”對話機(jī)制。

引領(lǐng)國際規(guī)則制定：中國發(fā)起《全球數(shù)據(jù)安全倡議》（Global Data Security Initiative）、《全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合作倡議》（Global Cross-Border Data Flow Cooperation Initiative）、《全球人工智能治理倡議》（Global AI Governance Initiative）等倡議，并獲得100多個(gè)國家的支持，提出“數(shù)據(jù)治理應(yīng)遵循各國主權(quán)平等、不干涉內(nèi)政、和平解決爭端”等基本原則；深度參與聯(lián)合國《全球數(shù)字契約》（Global Digital Compact）的制定過程，申請加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），以翔實(shí)的數(shù)據(jù)、深刻的見解和誠摯的態(tài)度，反復(fù)倡導(dǎo)數(shù)據(jù)治理絕非一個(gè)國家或少數(shù)國家的事務(wù)，而是關(guān)乎全球各國共同利益與發(fā)展前景的重要議題，為全球數(shù)據(jù)治理注入獨(dú)特價(jià)值導(dǎo)向；在世界貿(mào)易組織（WTO）電子商務(wù)談判中主張納入“發(fā)展中國家特殊與差別待遇”條款，推動(dòng)形成兼顧效率與公平的全球規(guī)則。

技術(shù)賦能：夯實(shí)數(shù)字技術(shù)“底座”，破解“南北失衡”難題——

加強(qiáng)關(guān)鍵數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施國際合作：中國通過共建“數(shù)字絲綢之路”，為廣大發(fā)展中國家建立5G基站、數(shù)據(jù)中心、云計(jì)算中心等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。截至2025年6月，中國已在東南亞、非洲建成數(shù)十個(gè)跨境光纜項(xiàng)目，幫助眾多國家實(shí)現(xiàn)國家級數(shù)據(jù)中心本地化部署；還提供開源人工智能大模型訓(xùn)練框架（如“書生·浦語”“悟道”等），降低中小型國家技術(shù)應(yīng)用門檻。

推動(dòng)數(shù)據(jù)資源“價(jià)值轉(zhuǎn)化”：中國制定了《人工智能能力建設(shè)普惠計(jì)劃》，通過南南合作等形式，協(xié)助發(fā)展中國家建設(shè)人工智能基礎(chǔ)設(shè)施，包括數(shù)據(jù)標(biāo)注中心，幫助其將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可交易的數(shù)字產(chǎn)品?。例如，在非洲推動(dòng)農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)標(biāo)注基地建設(shè)，提升當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)治理能力?；中國企業(yè)與印尼合作開發(fā)醫(yī)療數(shù)據(jù)標(biāo)注平臺，訓(xùn)練本地化AI模型，?通過技術(shù)合作，協(xié)助建立醫(yī)療健康脫敏數(shù)據(jù)庫（如病例影像標(biāo)注數(shù)據(jù)集），提升當(dāng)?shù)鼗鶎俞t(yī)療服務(wù)能力；中國還試點(diǎn)“數(shù)據(jù)信托”模式（由第三方機(jī)構(gòu)管理數(shù)據(jù)收益分配），確保數(shù)據(jù)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值反哺數(shù)據(jù)來源群體。

全球合作：深化多元主體協(xié)同，凝聚全球數(shù)據(jù)治理合力——

政府間合作：中國依托金磚國家、上海合作組織等平臺，建立“數(shù)字治理定期對話機(jī)制”，就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)犯罪聯(lián)合打擊、人工智能倫理指南等議題開展務(wù)實(shí)合作；中國還推動(dòng)建立“全球數(shù)字應(yīng)急響應(yīng)中心”（Global Digital Emergency Response Centers），共享網(wǎng)絡(luò)攻擊情報(bào)與數(shù)據(jù)泄露處置經(jīng)驗(yàn)。

企業(yè)與社會參與：中國鼓勵(lì)科技企業(yè)履行社會責(zé)任（如遵守“數(shù)據(jù)最小化”“用戶知情同意”原則），支持行業(yè)協(xié)會制定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的行業(yè)自律規(guī)范；引導(dǎo)智庫、高校開展跨國比較研究，為規(guī)則制定提供學(xué)術(shù)支撐。

技術(shù)助推信任建設(shè)：中國還推廣區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)據(jù)溯源、確權(quán)與交易中的應(yīng)用，如粵港澳大灣區(qū)已試點(diǎn)“跨境數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證”，利用隱私計(jì)算三大技術(shù)（聯(lián)邦學(xué)習(xí)、安全多方計(jì)算、可信計(jì)算），實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見”，降低跨國數(shù)據(jù)合作的信任成本。

全球數(shù)據(jù)治理的終極目標(biāo)，是讓數(shù)字文明的發(fā)展成果惠及每一個(gè)國家、每一個(gè)人。中國提出的基于人類命運(yùn)共同體理念的治理方案，不是要取代現(xiàn)有規(guī)則，而是以“補(bǔ)位者”“協(xié)調(diào)者”“貢獻(xiàn)者”的姿態(tài)，推動(dòng)構(gòu)建更具包容性、公平性與可持續(xù)性的全球數(shù)字秩序。正如習(xí)近平主席在致2021年世界互聯(lián)網(wǎng)大會烏鎮(zhèn)峰會的賀信中所言：“中國愿同世界各國一道，共同擔(dān)起為人類謀進(jìn)步的歷史責(zé)任，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力，增強(qiáng)數(shù)字政府效能，優(yōu)化數(shù)字社會環(huán)境，構(gòu)建數(shù)字合作格局，筑牢數(shù)字安全屏障，讓數(shù)字文明造福各國人民，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體?！痹诎倌曜兙峙c數(shù)字革命交織的時(shí)代，唯有堅(jiān)持共商共建共享，才能真正使人類攜手邁向數(shù)字時(shí)代的命運(yùn)共同體。

（外交學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授 崔紹忠）