摘要

經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的銜接是強化規(guī)劃銜接落實機制的重中之重，評估調(diào)整銜接則是促進兩大規(guī)劃動態(tài)校準的有效手段。當(dāng)前兩大規(guī)劃評估調(diào)整在周期設(shè)置、內(nèi)容聯(lián)動、指標互證、程序設(shè)計等方面仍有較大銜接優(yōu)化空間。建議建立全周期、全內(nèi)容、全過程的評估調(diào)整協(xié)同機制，全面促進兩大規(guī)劃銜接落實。

作者：劉強、張雪原、許景權(quán)

黨的二十屆三中全會明確指出，要健全國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃銜接落實機制。經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的銜接是強化規(guī)劃銜接落實機制的重中之重，評估調(diào)整銜接則是促進兩大規(guī)劃動態(tài)校準的有效手段。當(dāng)前兩大規(guī)劃評估調(diào)整在周期設(shè)置、內(nèi)容聯(lián)動、指標互證、程序設(shè)計等方面仍有較大銜接優(yōu)化空間。建議建立全周期、全內(nèi)容、全過程的評估調(diào)整協(xié)同機制，全面促進兩大規(guī)劃銜接落實。

發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整實踐進展

（一）發(fā)展規(guī)劃評估調(diào)整體系日趨成熟

我國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的評估調(diào)整始于“十五”時期的五年計劃中期評估，“十二五”時期又啟動了發(fā)展規(guī)劃的總結(jié)評估，“十三五”時期確定了發(fā)展規(guī)劃的年度監(jiān)測評估制度，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的評估調(diào)整制度體系至此基本形成。經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃評估調(diào)整分為三個時間節(jié)點，包括年度動態(tài)監(jiān)測、中期評估和總結(jié)評估。程序上，規(guī)劃的組織編制機關(guān)即各級人民政府負責(zé)組織開展評估，國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中期評估和總結(jié)評估報告要按程序提請中央政治局常委會審議，并依法向全國人大常務(wù)委員會報告；需要對規(guī)劃進行調(diào)整時，由國務(wù)院提出調(diào)整方案，報全國人大常務(wù)委員會批準。

（二）國土空間規(guī)劃評估調(diào)整體系正在形成

“多規(guī)合一”改革前，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃具有較為成熟的評估調(diào)整制度，但改革后的國土空間規(guī)劃仍處初創(chuàng)階段，評估調(diào)整制度尚不完善。自然資源部已印發(fā)《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱《體檢評估規(guī)程》），但目前僅適用于全國設(shè)市城市的國土空間規(guī)劃城市體檢評估。國土空間規(guī)劃評估的執(zhí)行時間為“一年一體檢、五年一評估”。程序上，國土空間規(guī)劃城市體檢評估由設(shè)市城市人民政府組織，體檢評估成果經(jīng)省級自然資源主管部門匯總后匯交到全國統(tǒng)一國土空間基礎(chǔ)信息平臺。

發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整在四個方面有待進一步銜接

（一）評估調(diào)整周期不匹配

經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃實行的是年度監(jiān)測、中期評估機制和總結(jié)評估機制，分別對應(yīng)1年、2.5年、5年的時間周期。而國土空間規(guī)劃實行的是“一年一體檢、五年一評估”，分別對應(yīng)1年、5年的時間周期，缺少了與發(fā)展規(guī)劃中期評估（2.5年）相對應(yīng)的國土空間規(guī)劃評估。發(fā)展規(guī)劃在中期評估后極有可能進行調(diào)整，而國土空間規(guī)劃卻沒有對應(yīng)的評估調(diào)整時間節(jié)點，不符合中央文件提出的結(jié)合國民經(jīng)濟社會發(fā)展實際對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整完善要求。

（二）評估調(diào)整內(nèi)容聯(lián)動弱

將《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃《綱要》）實施中期評估報告與《體檢評估規(guī)程》的評估內(nèi)容進行對比發(fā)現(xiàn)，國土空間規(guī)劃評估中的戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系等內(nèi)容均與發(fā)展規(guī)劃評估中的目標指標以及各重大戰(zhàn)略任務(wù)緊密關(guān)聯(lián)。同時，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃評估中的重大工程項目評估在國土空間規(guī)劃評估中的對應(yīng)性較弱，但重大工程項目往往需要大量空間資源保障，且要與現(xiàn)有和規(guī)劃國土空間布局密切相關(guān)，卻缺乏關(guān)聯(lián)。

圖1 發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整內(nèi)容關(guān)聯(lián)性

（三）評估調(diào)整指標缺印證

將“十四五”規(guī)劃《綱要》中期評估的20個指標與《體檢評估規(guī)程》的33個基本指標對比發(fā)現(xiàn)，除了森林覆蓋率是兩大規(guī)劃評估重復(fù)設(shè)置的指標，發(fā)展規(guī)劃評估還有8個指標和國土空間規(guī)劃的10個指標有關(guān)聯(lián)。例如，發(fā)展規(guī)劃評估中的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長、全員勞動生產(chǎn)率增長代表了經(jīng)濟增長的數(shù)量和質(zhì)量，而國土空間規(guī)劃評估中的每萬元GDP地耗、土地出讓收入占政府預(yù)算收入比例、城鄉(xiāng)工業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例等指標則與經(jīng)濟增長的結(jié)構(gòu)特征有關(guān)。這些指標可以在兩大規(guī)劃評估中相互印證和借鑒，從而更好評估經(jīng)濟社會發(fā)展和國土空間兩者的協(xié)同作用。

表1經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估中的關(guān)聯(lián)指標

（四）評估調(diào)整程序交集少

經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃城市體檢評估的評估調(diào)整雖然均由各級人民政府組織，但實際承擔(dān)具體工作的是發(fā)展改革部門和自然資源部門，雖有征求意見等環(huán)節(jié)，但基本都是各自獨立開展，缺乏有效互動，目前尚未建立兩大規(guī)劃評估調(diào)整銜接的政府部門層面溝通協(xié)調(diào)機制。同時，兩大規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和內(nèi)容共享平臺，這導(dǎo)致評估的基礎(chǔ)信息缺乏共享機制。國土空間基礎(chǔ)信息平臺由于涉密、調(diào)用復(fù)雜等原因，尚未與發(fā)展規(guī)劃的信息平臺形成互聯(lián)互通。

創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估銜接機制的對策建議

（一）推動兩大規(guī)劃全周期動態(tài)校準

一是推動兩大規(guī)劃年度動態(tài)監(jiān)測統(tǒng)籌。同時啟動兩大規(guī)劃的年度動態(tài)監(jiān)測，在方案階段及時溝通，對動態(tài)監(jiān)測內(nèi)容互提需求，并及時共享過程性成果和最終成果。二是強化國土空間規(guī)劃對發(fā)展規(guī)劃中期評估的支撐和響應(yīng)。國土空間規(guī)劃修編2年半后，并與發(fā)展規(guī)劃中期評估同時啟動開展，對國土空間演變情況和支撐保障情況進行評估，及時共享相關(guān)信息和成果給發(fā)展改革部門。發(fā)展規(guī)劃如有調(diào)整，需核查國土空間規(guī)劃是否需要對應(yīng)性調(diào)整，如需調(diào)整按程序報批。三是健全國土空間規(guī)劃五年周期的彈性調(diào)整機制。發(fā)展規(guī)劃編制完成后，國土空間規(guī)劃應(yīng)在戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系等方面，對新一輪發(fā)展規(guī)劃的目標指標、重大戰(zhàn)略任務(wù)和重大工程項目予以充分響應(yīng)，以保障新一輪發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略意圖落地見效。

（二）加強兩大規(guī)劃評估調(diào)整內(nèi)容的全面對接

一是加強指標對接。對于兩大規(guī)劃同時開展評估調(diào)整的森林覆蓋率等重復(fù)設(shè)置指標，應(yīng)統(tǒng)一口徑，并避免重復(fù)評價和相互沖突。對于雖不重復(fù)但互有關(guān)聯(lián)的指標，應(yīng)及時共享，根據(jù)指標互譯對應(yīng)關(guān)系，互相佐證，聯(lián)動調(diào)整。二是加強重大任務(wù)對接。對于兩大規(guī)劃評估中互有關(guān)聯(lián)的重大戰(zhàn)略任務(wù)明確對應(yīng)關(guān)系，互相提供評估資料，交叉印證，一部規(guī)劃評估后如發(fā)生內(nèi)容調(diào)整，則聯(lián)動修訂另一部規(guī)劃。三是加強重大工程項目對接。針對發(fā)展規(guī)劃的重大工程項目評估，國土空間規(guī)劃設(shè)置相應(yīng)內(nèi)容板塊，建立“重大工程項目—空間坐標”的映射矩陣，通過國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)實時共享重大工程項目相關(guān)年度監(jiān)測數(shù)據(jù)，中期評估和五年評估對重大工程項目進展進行支撐性驗證，并梳理空間保障存在問題。

（三）建立組織-標準-信息聯(lián)動的評估調(diào)整銜接制度

一是建立部門間評估調(diào)整工作協(xié)同機制。建立發(fā)展改革部門、自然資源等部門不同層級部門間協(xié)同機制，協(xié)同制定工作計劃，明確各自責(zé)任和任務(wù)，對時間節(jié)點、程序步驟等協(xié)同要點進行統(tǒng)一安排；建立定期溝通協(xié)商機制，包括定期的進度報告、會商溝通、共享信息、征求意見等。二是研制規(guī)劃評估調(diào)整銜接技術(shù)規(guī)程。建議發(fā)展改革部門和自然資源部門聯(lián)合編制兩大規(guī)劃評估調(diào)整銜接技術(shù)規(guī)程，明確評估調(diào)整銜接的組織方式和工作流程，包括工作啟動、信息共享、成果互用、調(diào)整協(xié)同等具體環(huán)節(jié)；明確評估調(diào)整銜接的工作內(nèi)容，包括對目標指標、戰(zhàn)略任務(wù)、重大工程項目等的銜接要求。三是建立智能化的評估調(diào)整信息共享機制。建立統(tǒng)一的指標數(shù)據(jù)收集表，將兩大規(guī)劃評估中收集的數(shù)據(jù)匯入統(tǒng)一的信息平臺，并將分析評價結(jié)果通過可視化方式匯入數(shù)據(jù)庫中，方便相關(guān)部門查詢調(diào)用。加快實現(xiàn)各級國土空間規(guī)劃“一張圖”信息平臺數(shù)據(jù)交換與共享，橫向上與各級電子政務(wù)網(wǎng)互聯(lián)互通，與發(fā)展改革、交通、能源、水利等有關(guān)部門共享國土空間規(guī)劃“一張圖”。

★本文為城市中心2024年度重點課題《國土空間規(guī)劃與經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃銜接基本思路研究》（編號：2024A02）研究成果轉(zhuǎn)化。

微信編輯：今朝

注明：本公眾號轉(zhuǎn)載文章僅用于分享，不用于任何商業(yè)用途。如涉及版權(quán)問題，敬請后臺聯(lián)絡(luò)授權(quán)或議定合作，我們會按照版權(quán)法規(guī)定第一時間為您妥善處理。