摘要

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)后逐步平緩增長(zhǎng)，外出農(nóng)民工增速趨緩且結(jié)構(gòu)分化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶時(shí)面臨四大難題亟待破解，主要包括供需方向錯(cuò)配、身份認(rèn)同固化、流動(dòng)偏好傾向和土地保障預(yù)期。地方政府都應(yīng)在落實(shí)常住地登記戶口制度、完善“產(chǎn)業(yè)+就業(yè)”政策體系、統(tǒng)籌各層級(jí)城市協(xié)同發(fā)展和健全保障兜底機(jī)制等方面加大工作力度。

作者：劉強(qiáng) 許景權(quán) 張雪原 秦靜 倪砼

黨的二十大報(bào)告指出，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，是深化戶籍制度改革、促進(jìn)要素流動(dòng)和擴(kuò)大內(nèi)需的重大舉措。黨的二十屆三中全會(huì)提出“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度”，為加快農(nóng)民工進(jìn)城落戶和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化指明改革方向。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)后逐步平緩增長(zhǎng)，外出農(nóng)民工增速趨緩且結(jié)構(gòu)分化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶時(shí)面臨四大難題亟待破解，主要包括供需方向錯(cuò)配、身份認(rèn)同固化、流動(dòng)偏好傾向和土地保障預(yù)期。無(wú)論從人力資源競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支撐的現(xiàn)實(shí)，還是從各級(jí)政府之間事權(quán)劃分的法定職責(zé)看，地方政府都應(yīng)在落實(shí)常住地登記戶口制度、完善“產(chǎn)業(yè)+就業(yè)”政策體系、統(tǒng)籌各層級(jí)城市協(xié)同發(fā)展和健全保障兜底機(jī)制等方面加大工作力度，切實(shí)承擔(dān)起履行基本公共服務(wù)、努力縮小戶籍城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化差距的主體職責(zé)，更好支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

農(nóng)民工為主的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增速趨緩與結(jié)構(gòu)變化

農(nóng)民工是我國(guó)城鄉(xiāng)大規(guī)模、常態(tài)化人口流動(dòng)的主體，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重點(diǎn)群體。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，2023年全國(guó)農(nóng)民工總量29753萬(wàn)人，比上年增加191萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)0.6%，自2021年以來(lái)增速連續(xù)三年緩慢回落。作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主體的進(jìn)城農(nóng)民工，2023年末在城鎮(zhèn)居住的12816萬(wàn)人，較2021年的13309萬(wàn)人減少493萬(wàn)人。從結(jié)構(gòu)變化看，農(nóng)民工在加快中西部回流、年齡老化、注重舉家流動(dòng)和教育技能提高等方面的新變化，對(duì)于加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重要政策參考意義。一是中西部地區(qū)農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)超過(guò)東部地區(qū)1743萬(wàn)人。其中，東部地區(qū)就業(yè)農(nóng)民工15277萬(wàn)人，增速下降1.1%；中部地區(qū)6982萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.1%；西部地區(qū)6552萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.8%；二是農(nóng)民工采取舉家流動(dòng)方式的人數(shù)增加。全部農(nóng)民工中有配偶的所占比重明顯增加，比上年提高1.8個(gè)百分點(diǎn)，較2021年提高0.3個(gè)百分點(diǎn)。三是農(nóng)民工老齡化有所加劇。農(nóng)民工中50歲以上占30.6%，較2021年增長(zhǎng)1.4個(gè)百分點(diǎn)。四是教育學(xué)歷水平繼續(xù)提高。在全部農(nóng)民工中，高中文化程度以下的人數(shù)占比為84.2%，但大專及以上文化程度占比重較上年提高2.1個(gè)百分點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶面臨四大難題

（一）在供需結(jié)構(gòu)上存在方向錯(cuò)配

超大特大城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、戶籍供給數(shù)量少的城市層級(jí)依然是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的重要趨向。研究表明，受到大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、收入機(jī)會(huì)較多、公共服務(wù)水平更好等因素影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇在超大、特大城市意愿落戶的比例明顯高于在中小城市意愿落戶的比重。我國(guó)戶籍制度改革頂層設(shè)計(jì)中，不同類型城市采取差別化、梯度式放開(kāi)放寬落戶條件吸納外來(lái)人口，規(guī)模越大的城市在落戶所需繳納社保、就業(yè)居住年限、積分所需分值等條件上越嚴(yán)格，偏好人才、學(xué)歷和資產(chǎn)的落戶篩選機(jī)制使農(nóng)民工落戶通道相對(duì)狹窄，而中小城市落戶條件寬松，絕大部分已全面放開(kāi)落戶限制但對(duì)農(nóng)民工落戶吸引力不大。以杭州市為例，2023年常住人口1253萬(wàn)人，通過(guò)積分落戶的僅為17335人，同比雖增長(zhǎng)15.5%，但占常住人口總數(shù)不到千分之二。盡管近年來(lái)大城市積分落戶政策有所寬松調(diào)整，但從實(shí)際執(zhí)行效果和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿變化看，仍存在較明顯的供求結(jié)構(gòu)錯(cuò)配，導(dǎo)致“想落的一直落不了、不想落的暫時(shí)不落了”的局面，直接影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿和行為。造成這一供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)配的深層次原因在于我國(guó)戶籍管理制度采取的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定等多目標(biāo)漸進(jìn)式改革思路和推進(jìn)方式。

（二）在落戶能力反差上存在身份認(rèn)同固化

收入技能和生活素質(zhì)較高、落戶能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口反而落戶意愿相對(duì)趨弱，反映出農(nóng)民工跨入城市生活后，身份轉(zhuǎn)變和認(rèn)同固化對(duì)落戶意愿行為產(chǎn)生深刻影響。2023年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，仍有52.7%的進(jìn)城農(nóng)民工認(rèn)為自己不是所居住城市的“本地人”。這些情況說(shuō)明，具備市場(chǎng)化購(gòu)房、小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在落戶決策時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)換為城市戶籍和依靠工資、社保生活成為城市產(chǎn)業(yè)工人缺乏積極性和認(rèn)同度，更傾向于保持農(nóng)村小農(nóng)獨(dú)立式經(jīng)營(yíng)意識(shí)和資產(chǎn)偏好。此外，近年來(lái)外出農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)中高齡化加劇，2023年末進(jìn)城農(nóng)民工中50歲以上年齡組所占比重最高，從2019年的24.6%上升到30.6%，這些群體的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村意識(shí)較為深厚、進(jìn)城落戶的總體意愿進(jìn)一步趨緩。

（三）在轉(zhuǎn)移過(guò)程中流動(dòng)偏好強(qiáng)于落戶定居

農(nóng)民工在城市間分散流動(dòng)的預(yù)期和動(dòng)力依然趨強(qiáng)，落戶定居對(duì)農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收益激勵(lì)相對(duì)不足。研究表明，農(nóng)民工在城市之間的分散間歇流動(dòng)不僅是常態(tài)現(xiàn)象，而且是提高收入和工作經(jīng)驗(yàn)的有效選擇。不論從身份轉(zhuǎn)變或提高收入的角度考慮，農(nóng)民工在不同城市間多次流動(dòng)的意愿和傾向明顯高于在城市中選擇定居落戶，包括經(jīng)濟(jì)收益的流動(dòng)發(fā)展紅利在城鄉(xiāng)差距較大背景下，依然是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟(jì)行為的重要因素和內(nèi)在動(dòng)力。

（四）在利益權(quán)衡取舍上存在土地保障預(yù)期

現(xiàn)有政策體系框架下，強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿、保留進(jìn)城農(nóng)民工城鄉(xiāng)雙重權(quán)益的機(jī)制設(shè)計(jì)使農(nóng)民工在進(jìn)城落戶選擇上具有寬松自由度和明顯傾向性。由于各級(jí)政府不斷加強(qiáng)三農(nóng)工作的政策扶持力度，農(nóng)業(yè)戶口在鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施中含金量不斷提高，相比較于城鄉(xiāng)較大差距帶來(lái)的城市生活成本高、收入機(jī)會(huì)不穩(wěn)定，特別是對(duì)于收入有限、學(xué)歷不高、年齡偏大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)戶口含金量相對(duì)下降。在進(jìn)城流動(dòng)過(guò)程中保留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益是影響落戶意愿最主要的制約因素。盡管國(guó)家政策明確保護(hù)農(nóng)民工進(jìn)城后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益，但實(shí)際工作中，農(nóng)村基層管理實(shí)踐和鄉(xiāng)土民約規(guī)則對(duì)遷戶后的土地收益往往難以保障。這種狀況一方面加劇了農(nóng)民工進(jìn)城落戶的謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)，另一方面，在流動(dòng)過(guò)程中帶來(lái)家庭成員被動(dòng)分戶的過(guò)渡性轉(zhuǎn)移，增加了個(gè)人和社會(huì)成本?？傮w看，在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡階段，土地保障預(yù)期成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流動(dòng)轉(zhuǎn)移中的基本心態(tài)和選擇依據(jù)。

若干思考與對(duì)策建議

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生、利益調(diào)整深刻變化的社會(huì)變革，需要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展、破解二元體制分割的宏觀戰(zhàn)略和系統(tǒng)思維中逐步推進(jìn)深化和實(shí)現(xiàn)根本突破。農(nóng)民工進(jìn)城落戶和市民化之間是緊密聯(lián)系、相互影響的“源”“流”關(guān)系，破解農(nóng)民工進(jìn)城落戶難題是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然要求和關(guān)鍵舉措。這一過(guò)程中要堅(jiān)持戰(zhàn)略著眼、問(wèn)題導(dǎo)向和循序漸進(jìn)的思路，積極探索同時(shí)兼顧好需要與可能、中央與地方、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體與局部等多方面關(guān)系。聚焦農(nóng)民工進(jìn)城落戶難問(wèn)題，具體建議如下。

（一）以常住地登記戶口制度為著力點(diǎn)和突破口，督促地方政府在新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)揮主體作用

常住地登記戶口的制度探索從十四五初期試行到二十屆三中全會(huì)的部署實(shí)施，具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和操作性，體現(xiàn)了分類漸進(jìn)、量力有序的改革創(chuàng)新思路。建議一是盡快落實(shí)以省級(jí)政府為落實(shí)主體，督促省內(nèi)各地政府制定具體工作方案和落戶計(jì)劃目標(biāo)，運(yùn)用意愿摸底調(diào)查、資料比對(duì)、大數(shù)據(jù)技術(shù)分析等手段，加快落實(shí)以居住證轉(zhuǎn)辦或居住積分制度簡(jiǎn)化等途徑為主、其他途徑為輔的落戶工作機(jī)制，在落實(shí)國(guó)發(fā)17號(hào)文的試點(diǎn)年份，全面取消各省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的登記落戶數(shù)量限制。推廣深圳取消教育背景在積分落戶中權(quán)重的做法，支持放寬超大特大城市戶籍政策。二是督促相關(guān)省級(jí)政府以中央財(cái)政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金（以下簡(jiǎn)稱市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金）為目標(biāo)，配套落實(shí)省內(nèi)各級(jí)財(cái)政市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金，加大地方資金投入力度，避免過(guò)分依賴中央財(cái)政。三是優(yōu)化省以下市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用方式。根據(jù)2022年財(cái)政部管理辦法，市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金屬于一般性轉(zhuǎn)移支付下的公共預(yù)算資金。由于預(yù)算資金支出增長(zhǎng)具有約束性，實(shí)際激勵(lì)作用會(huì)打折扣。建議省以下資金使用調(diào)整為排位法，加大與各地落戶數(shù)量實(shí)效掛鉤考核力度，既壓任務(wù)又給激勵(lì)，鼓勵(lì)地方多做多得、能落盡落。

（二）完善“產(chǎn)業(yè)+就業(yè)”政策體系，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)

穩(wěn)定就業(yè)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市長(zhǎng)期居住生活的首要保障和核心訴求。建議一是各級(jí)地方政府以智能制造等新興產(chǎn)業(yè)、家政服務(wù)等用工緊缺行業(yè)和市政保障等公共事業(yè)崗位為重點(diǎn)，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持，面向新生代農(nóng)民工、女性農(nóng)民工和低技能農(nóng)民工提供針對(duì)性更強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)就業(yè)服務(wù)，增加農(nóng)民工本地就業(yè)的穩(wěn)定性。二是圍繞引導(dǎo)和培育產(chǎn)業(yè)需要，健全以地方政府為引導(dǎo)、企業(yè)為主體、職業(yè)院校參與的職業(yè)培訓(xùn)體系，適應(yīng)農(nóng)民工流動(dòng)趨勢(shì)新變化，實(shí)施中西部地區(qū)地級(jí)市職業(yè)教育雙師型教師培訓(xùn)基地全覆蓋。各級(jí)地方政府統(tǒng)一將職業(yè)培訓(xùn)納入各自城市積分落戶指標(biāo)體系。通過(guò)“1+X”證書(shū)制度等職業(yè)培訓(xùn)認(rèn)定機(jī)制，提高農(nóng)民工職業(yè)評(píng)價(jià)和城市融入感。三是健全就業(yè)培訓(xùn)和技能提升資金績(jī)效評(píng)估機(jī)制，允許并支持基層地方政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，將符合條件的培訓(xùn)資金并與產(chǎn)業(yè)扶持資金整合聯(lián)動(dòng)使用，提高對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城落戶的實(shí)效性。

（三）統(tǒng)籌各層級(jí)城市協(xié)同發(fā)展，放大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的政策潛力和吸納空間

適應(yīng)農(nóng)民工分散連續(xù)流動(dòng)的特征，加快城市群、都市圈和區(qū)域間公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)共享機(jī)制建設(shè)，在更大經(jīng)濟(jì)空間范圍吸納引導(dǎo)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)體系落戶。建議一是加強(qiáng)地方政府間協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制建設(shè)，明確城市群內(nèi)各城市的經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)定位，大城市發(fā)展高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等，中小城市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供大容量、多樣化就業(yè)崗位。二是探索都市圈農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化績(jī)效評(píng)估的省級(jí)地方政府指導(dǎo)推進(jìn)和調(diào)整機(jī)制。完善中心城市帶動(dòng)的都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)合作，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建共享和中小城市特色產(chǎn)業(yè)培育，實(shí)施都市圈內(nèi)城市間戶籍互認(rèn)或積分累計(jì)年限互認(rèn)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)緊密協(xié)作吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在都市圈內(nèi)就業(yè)落戶。三是完善區(qū)域間公共服務(wù)共建共享機(jī)制。開(kāi)展遠(yuǎn)程教學(xué)、醫(yī)療專家互派等途徑，推動(dòng)城市群內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源等公共服務(wù)共享。以省內(nèi)統(tǒng)籌為主，提高農(nóng)民工社保參保率和保障水平，簡(jiǎn)化社保轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。完善適應(yīng)流動(dòng)偏好、包容性強(qiáng)和靈活就業(yè)特點(diǎn)的農(nóng)民工社保制度。實(shí)施都市圈內(nèi)醫(yī)保待遇平衡和異地便利化結(jié)算，提高中小城市文化、體育等公共服務(wù)能力和共享水平，增強(qiáng)區(qū)域間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歸屬感。

（四）健全地方政府干預(yù)的保障兜底機(jī)制，緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的后顧之憂

在現(xiàn)有土地政策框架下，土地保障預(yù)期是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的剛性約束，但其實(shí)質(zhì)核心仍體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益，完全可以在條件具備時(shí)從農(nóng)村戶籍制度中通過(guò)平等交易得到有效剝離，但現(xiàn)階段外出農(nóng)民工最為關(guān)注的是農(nóng)村土地權(quán)益的分配保障和流失風(fēng)險(xiǎn)。建議以省級(jí)政府為落實(shí)主體，探索加強(qiáng)土地權(quán)益相關(guān)的配套基礎(chǔ)制度建設(shè)。一方面通過(guò)組織動(dòng)員和技術(shù)創(chuàng)新，探索建立農(nóng)民工自愿基礎(chǔ)上的農(nóng)村土地權(quán)益信息平臺(tái)，便于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口明晰權(quán)益和流動(dòng)攜帶；另一方面，推動(dòng)探索各種土地權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)化、資產(chǎn)化和市場(chǎng)化的評(píng)估交易機(jī)制設(shè)計(jì)，包括不同交易主體、交易類型和交易范圍以及登記、持有、轉(zhuǎn)讓和管理等環(huán)節(jié)。不斷強(qiáng)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展預(yù)期，釋放積極政策信號(hào)，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化營(yíng)造良好的政策環(huán)境和社會(huì)氛圍。

作者單位：中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心

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