黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！苯?jīng)過(guò)十年探索，這一制度日臻成熟，對(duì)可訴性標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)不斷深化。最高檢黨組堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，明確指出公益訴訟檢察進(jìn)入新的發(fā)展階段，重在以“可訴性”提升辦案“精準(zhǔn)性”“規(guī)范性”。2024年11月，最高檢公益訴訟檢察廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公益訴訟檢察高質(zhì)效辦案的意見(jiàn)（試行）》強(qiáng)調(diào)以公益訴訟“可訴性”指引嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)。檢察公益訴訟可訴性的四個(gè)要素，即“適格訴訟主體”“違法行為”“公益損害事實(shí)”“法律明確授權(quán)”。在此，主要探討如何準(zhǔn)確把握“公益損害事實(shí)”和“法律明確授權(quán)”兩項(xiàng)要素。

理清可訴性公益的主要類型

“公共利益”廣泛存在于我國(guó)的立法和政策中。廣義上講，刑事檢察、行政檢察、民事檢察也有保護(hù)公益的外在功能，但檢察公益訴訟是將對(duì)社會(huì)運(yùn)行具有關(guān)鍵性、對(duì)維系社會(huì)關(guān)系具有底線性的公益內(nèi)化為客體的專門(mén)保護(hù)制度。

比如，以公益的載體為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)立法規(guī)定的民事可訴公益有：大自然承載的生態(tài)環(huán)境公益，提供藍(lán)天碧水凈土等公共環(huán)境利益；公共經(jīng)濟(jì)（如食品消費(fèi)、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等）、公共社會(huì)關(guān)系（如安全生產(chǎn)等）承載的秩序公益，提供著穩(wěn)定連續(xù)、可預(yù)期的公共交往便利；特殊群體的個(gè)體利益承載的公益，個(gè)人利益不等于私人利益，當(dāng)未成年人等弱勢(shì)群體，軍人、英烈等社會(huì)價(jià)值代表者的人身財(cái)產(chǎn)受損時(shí)，會(huì)對(duì)涵養(yǎng)社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值、捍衛(wèi)社會(huì)底線造成負(fù)外部性沖擊，他們的個(gè)人利益具有公益屬性。

科學(xué)判斷損害事實(shí)的發(fā)生與否

作為責(zé)任要件之一，私益損害事實(shí)是私益同時(shí)遭受的事實(shí)損害和權(quán)益侵害，公益損害事實(shí)則需要結(jié)合公益的形態(tài)，科學(xué)運(yùn)用確定或推定方法加以判斷。

運(yùn)用確定方法的情形。生態(tài)環(huán)境、特殊群體權(quán)益受損時(shí)，損害事實(shí)判斷方法與私益訴訟相似，既要求生態(tài)環(huán)境要素、人身財(cái)產(chǎn)受到事實(shí)損害，也要求損及關(guān)聯(lián)的公眾，損害事實(shí)中的實(shí)益與法益具有同構(gòu)性。如環(huán)境受到污染時(shí)會(huì)造成生態(tài)功能的事實(shí)損害，并減損了生存發(fā)展依賴于此的公眾的環(huán)境質(zhì)量利益，此種利益雖然尚未法定化為環(huán)境權(quán)，但仍是受法律保護(hù)的“環(huán)境利益”。

運(yùn)用推定方法的情形。當(dāng)公共經(jīng)濟(jì)、公共社會(huì)關(guān)系承載的公益受損時(shí)，損害事實(shí)通常以對(duì)行為工具、方式等具有危害性屬性的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)。損害行為一旦作出，即使直接后果未被發(fā)現(xiàn)，如能通過(guò)科學(xué)手段、生活經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行合理推定，除非提出相反證明，則可認(rèn)定發(fā)生了損害事實(shí)。如食品生產(chǎn)者已經(jīng)出售了不安全食品，因其事實(shí)上存在不合理的健康風(fēng)險(xiǎn)，按照食品科學(xué)和生活經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，被食用后必然會(huì)造成健康危害。除非具體受害者提出私益救濟(jì)，否則對(duì)在生產(chǎn)、待銷售、購(gòu)買(mǎi)后未食用、食用后未發(fā)現(xiàn)的部分，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為對(duì)不特定消費(fèi)者安全保障權(quán)的侵害?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，行為后果如果要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間、多層次、遠(yuǎn)距離傳導(dǎo)后才能顯現(xiàn)，除非行為人采取召回等補(bǔ)救措施確實(shí)消除了公益損害風(fēng)險(xiǎn)的，適用推定方法就是法律技術(shù)的必然選擇。

而在預(yù)防性公益訴訟中，雖然沒(méi)有既成事實(shí)，如果放任則必然造成危害后果，能證明風(fēng)險(xiǎn)具有實(shí)質(zhì)性時(shí)，“實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)”也應(yīng)解釋為損害事實(shí)。恰如民事救濟(jì)以違約、侵權(quán)等造成后果為典型，但民法典也規(guī)定了停止侵害等預(yù)防性責(zé)任。

精準(zhǔn)劃定法律授權(quán)的受案范圍

法律明確授權(quán)是檢察機(jī)關(guān)依法辦案的基本要求，要結(jié)合立法的明確規(guī)定和公益保護(hù)目的，在法定領(lǐng)域中精確劃定具體可訴事項(xiàng)。

第一，領(lǐng)域法定。檢察公益訴訟是由兩大訴訟法、特定領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)立法的專門(mén)條款，司法解釋、司法政策等共同構(gòu)成的規(guī)范體系。民事訴訟法中列舉規(guī)定了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全兩個(gè)領(lǐng)域，并設(shè)置了“等”兜底規(guī)定，英雄烈士保護(hù)法等11個(gè)領(lǐng)域的專門(mén)立法，授予檢察機(jī)關(guān)起訴職權(quán)，這是檢察公益訴訟有法律直接授權(quán)的可訴領(lǐng)域。

第二，對(duì)象法定。法律授權(quán)領(lǐng)域中并非所有損害事實(shí)均具有可訴性，檢察機(jī)關(guān)還需要根據(jù)法定的限制條件劃定可訴對(duì)象。如英雄烈士保護(hù)法第25條第2款規(guī)定：英雄烈士沒(méi)有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為可提起訴訟。安全生產(chǎn)法等立法也作了類似規(guī)定，個(gè)案辦理中應(yīng)當(dāng)對(duì)照這些授權(quán)規(guī)定，排除不可訴的對(duì)象。

第三，利益層次法定。特定對(duì)象可能承載多重法益，只有部分屬于檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)事項(xiàng)。如食品標(biāo)簽未按照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)注，食品生產(chǎn)者雖然違反了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，但檢察機(jī)關(guān)的可訴事項(xiàng)僅限于“安全”層次。根據(jù)食品安全法關(guān)于“食品安全”的定義，違反標(biāo)簽標(biāo)注行為只有在造成消費(fèi)者對(duì)安全要素（成分配料、食用方法、警示提示信息等）陷入錯(cuò)誤或誤導(dǎo)時(shí)，才可能由檢察機(jī)關(guān)起訴。否則只能作為消費(fèi)欺詐行為由消協(xié)起訴，或不作為違法處理。

第四，程序法定。檢察機(jī)關(guān)不是唯一的法定起訴主體，行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在部分領(lǐng)域也有起訴資格。在這些領(lǐng)域中，不論法律是否直接規(guī)定起訴順位，檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)根據(jù)民事訴訟法的一般規(guī)定進(jìn)行訴前公告。檢察機(jī)關(guān)起訴后，法院也不應(yīng)再公告、不再受理其他主體的起訴，而由檢察機(jī)關(guān)排他性地行使公益訴權(quán)。

積極穩(wěn)妥開(kāi)展法定領(lǐng)域的拓展

除法律規(guī)定的領(lǐng)域外，檢察機(jī)關(guān)也根據(jù)民事訴訟法等規(guī)定對(duì)檢察公益訴訟新領(lǐng)域進(jìn)行拓展。目前，國(guó)家在反就業(yè)歧視、網(wǎng)暴治理、證券投資者保護(hù)等政策中，提出探索檢察公益訴訟制度。雖然都可以納入法定領(lǐng)域外規(guī)定，但也要嚴(yán)格把控，防止公益訴權(quán)過(guò)度擴(kuò)張。

實(shí)體方面，檢察機(jī)關(guān)在拓展新領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)當(dāng)旨在保護(hù)社會(huì)運(yùn)行、守住社會(huì)底線核心利益，根據(jù)比例原則與列舉領(lǐng)域相對(duì)照，確保重要性相當(dāng)。如疫情期間檢察機(jī)關(guān)辦理的偽劣非醫(yī)療口罩案，涉案產(chǎn)品雖不屬于藥品安全問(wèn)題，卻事關(guān)疫病傳播，健康危害與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不低于劣藥，拓展決定值得贊同。

程序方面，檢察機(jī)關(guān)在擬議拓展事項(xiàng)時(shí)，可通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、專家咨詢等方式，提高拓展決定的民主性和科學(xué)性。擬決定拓展的，還可通過(guò)檢委會(huì)會(huì)議討論，報(bào)省級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序，從嚴(yán)把握，確保等外拓展案件的質(zhì)量。［作者為湘潭大學(xué)法學(xué)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師。文章原載于檢察日?qǐng)?bào)2024年12月31日第03版。如若侵權(quán)，請(qǐng)聯(lián)系刪除］